De afgelopen maanden heeft student Mark Wiggers onderzoek gedaan naar het stimuleren van energietransitie door gemeenten in de regio Arnhem-Nijmegen (code LHRO2018/2). In juni 2019 heeft hij zijn onderzoek afgerond.

Hieronder is een deel van zijn onderzoeksverslag opgenomen. Ons streven is om in de nabije toekomst het gehele onderzoeksverslag te publiceren.

 

 

Hoofdstuk 5
Gemeentelijke stimuleringsmaatregelen: een juridische en feitelijke analyse

 

5.1 Inleiding

Nu in het voorgaande hoofdstuk duidelijk is dat gemeenten in de provincie Gelderland op verschillende wijzen burgers en bedrijven willen stimuleren om tot een energietransitie te komen, is het tijd om deze stimuleringsmaatregelen aan een juridische analyse te onderwerpen. Deze juridische analyse is erop gericht om duidelijkheid te krijgen over het antwoord op de vraag hoe de gemeentelijke stimuleringsregelingen in de vorm van duurzaamheidsleningen of stimuleringsleningen moeten worden gekwalificeerd: als een subsidie, waarop het bestuursrecht van toepassing is, of als een privaatrechtelijke geldlening. Daarom zullen hieronder eerst de juridische aspecten van de duurzaamheidslening en de stimuleringslening worden weergegeven en besproken, waarna aan de hand van de wetsgeschiedenis, rechtspraak en literatuur deze leningen juridisch worden gekwalificeerd. Na deze juridische analyse volgt een feitelijke analyse van de resultaten van het praktijkgerichte onderzoek. Vervolgens is het hoog tijd om terug te keren naar de opdrachtgever van dit onderzoek, namelijk het lectoraat van de opleiding HBO-rechten van de HAN, en zal worden nagegaan wat het lectoraat met en naar aanleiding van het verrichte afstudeeronderzoek zou kunnen doen. Hiermee wordt bedoeld: wat zou – waar het gaat om energietransitie die gemeenten vormgeven door middel van duurzaamheidsleningen en stimuleringsleningen – het lectoraat aan (vervolg)onderzoek kunnen gaan verrichten en met welke concrete onderzoeksopdrachten zou zij zich dan bij Gelderse gemeenten kunnen aanbieden? Uiteraard wordt dit hoofdstuk weer afgesloten met een tussenconclusie.

5.2 Duurzaamheidslening/stimuleringslening: subsidie?

5.2.1 Inleiding

Uit het vorige hoofdstuk is gebleken, dat het merendeel van de gemeentelijke stimuleringsregelingen de vorm en ook de benaming heeft van een geldlening. Dit is natuurlijk geen probleem. De aanvrager krijgt de financiële stimulering die hij nodig heeft en de gemeenten krijgen uiteindelijk hun investering terug. Maar toch kan het om verschillende redenen van belang zijn voor de aanvrager, dat het toewijzen van deze geldlening als een subsidiebesluit wordt aangemerkt. Een belangrijk voordeel is dat de weg naar bestuursrechtelijk bezwaar en beroep open staat en dat daarmee de nog altijd als laagdrempelig beschouwde bestuursrechtelijke rechtsbescherming toegankelijk is voor de aanvrager als de desbetreffende gemeente anders beslist dan de aanvrager had gedacht. In deze bestuursrechtelijke rechtsbeschermingsprocedure wordt het bestuursorgaan eerst gedwongen om zijn besluit nogmaals inhoudelijk te heroverwegen. Mocht blijken dat ook het besluit op bezwaar negatief uitvalt voor de aanvrager, dan kan hij op grond van art. 8:1 Awb beroep instellen tegen het besluit op bezwaar bij de bestuursrechter. [1] Daarna is nog hoger beroep mogelijk. In alle fasen van de rechtsbescherming is de oorspronkelijke aanvrager zelf bevoegd om bezwaar, beroep respectievelijk hoger beroep in te stellen, ongeacht de hoogte van het geldbedrag. Indien er sprake is van een privaatrechtelijke geldlening, staat er natuurlijk ook rechtsbescherming open, maar dan bij de burgerlijke rechter. Dit is evenwel een (geheel) andersoortige procedure en algemeen wordt in de literatuur aanvaard, dat de bestuursrechtelijke rechtsbescherming meer waarborgen biedt voor de rechtzoekende dan de civielrechtelijke rechtsbescherming via de burgerlijke rechter. Vandaar dat hieronder zal worden onderzocht hoe de gemeentelijke duurzaamheidslening/stimuleringslening gekwalificeerd dient te worden: als bestuursrechtelijke subsidie, waartegen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat of een civielrechtelijke geldlening met louter de mogelijkheid van rechtsbescherming bij de burgerlijke rechter.

5.2.2 De voorwaarden voor een subsidie in de zin van de Awb

Voordat een verstrekking van financiële middelen door een bestuursorgaan ook daadwerkelijk als subsidie kan worden aangemerkt, moet aan een aantal voorwaarden voldaan worden. Subsidies in de zin van de Awb worden geregeld in titel 4.2 van deze wet. Deze titel geeft een algemeen wettelijk kader voor alle subsidies. Deze titel geeft echter geen wettelijke grondslag voor de materiële subsidieverlening. Deze is te vinden in de specifieke subsidieregeling zelf.[2] In art. 4:21 lid 1 Awb wordt de definitie van de subsidie gegeven: het betreft een aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager.

Aanspraak op financiële middelen

De subsidie bestaat voornamelijk uit geldelijke ondersteuning. Het betreft doorgaans de betaling van een geldbedrag, al vallen kredieten en garanties hier ook onder. Betaling in natura is hiervan uitgesloten.[3] Van belang is dat louter een aanspraak op financiële middelen voldoende is. Een subsidieontvanger hoeft dus niet daadwerkelijk geld van de overheid te ontvangen en te behouden.[4]

Door een bestuursorgaan

De financiële aanspraken moeten zijn verstrekt door een bestuursorgaan. Verstrekkingen door een zuivere privaatrechtelijke entiteit vallen hier dus niet onder. Het begrip bestuursorgaan is geregeld in art. 1:1 lid 1 Awb. In dit lid wordt vervolgens weer een onderscheid gemaakt in sub. a en sub. b. Gelet op de onderzoeksresultaten is het logisch om het college als maatstaf te nemen. In alle onderzochte gemeenten is namelijk het college bevoegd om een besluit te nemen inzake het wel of niet toekennen van een lening. Uit art 1:1 lid 1 sub. a volgen een aantal (cumulatieve) voorwaarden waaraan voldaan dient te worden voordat er sprake is van een ‘a-orgaan’, te weten:

–        orgaan;

–        van een rechtspersoon;

–        die krachtens publiekrecht is ingesteld.

Niet alleen organen van rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld worden aangemerkt als bestuursorgaan. Sub b spreekt over ‘een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed’. Hier vallen dus ook privaatrechtelijke rechtspersonen onder.
Wel is vereist dat er sprake is van openbaar gezag. Tekst en Commentaar geeft als definitie voor openbaar gezag dat er sprake is van een op de wet steunende bevoegdheid de rechtspositie van de burger eenzijdig te bepalen.[5]
Er zijn echter rechtspersonen die publiek geld verstrekken zonder dat zij dat doen op grond van een wettelijk voorschrift. Strikt genomen zijn deze rechtspersonen dan geen bestuursorgaan (openbaar gezag wordt immers toegekend bij wettelijk voorschrift).[6] In de jurisprudentie heeft zich echter een ontwikkeling voltrokken met betrekking tot het b-bestuursorganenbegrip. Deze ontwikkeling is gericht op rechtspersonen die publieke gelden verstrekken aan derden zonder wettelijke grondslag. In 2014 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het ‘b-bestuursorganenbegrip’ aangescherpt en verduidelijkt.[7]
Uit deze uitspraak zijn, onder andere, twee cumulatieve voorwaarden geëxpliciteerd, die relevant zijn voor het beantwoorden van de vraag of een orgaan dient te worden gekwalificeerd als een b-orgaan ‘met een publieke taak’:

–        de verstrekkingen die door de rechtspersoon aan derden worden gedaan, moeten in overwegende mate (minimaal twee derden) worden gefinancierd door a-bestuursorganen (financiële vereiste);

–        de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van de financiële middelen moeten in ‘beslissende mate’ worden bepaald door één of meer a-bestuursorganen (inhoudsvereiste).

Als aan deze cumulatieve voorwaarden is voldaan, dan is een (rechts)persoon aan te merken als een bestuursorgaan in de zin van de Awb, zelfs als deze haar bevoegdheid om financiële middelen te verstrekken niet uit een wettelijk voorschrift heeft verkregen.

Met het oog op bepaalde activiteiten

De subsidie wordt verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager. Het subsidiebedrag mag alleen worden gebruikt ten behoeve van die activiteit. Vindt een uitkering plaats zonder dat deze voor een bepaalde activiteit bedoeld is, dan valt dit niet onder art. 4:21 lid 1 Awb.[8]

Legaliteitsbeginsel

Een ander belangrijk onderdeel van de subsidieverstrekking is dat deze moet geschieden op basis van een wettelijke grondslag. Dit kan worden gezien als de toepassing van het legaliteitsbeginsel. Deze wettelijke grondslag kan bestaan uit, relevant voor dit onderzoek, een gemeentelijke subsidieverordening. Het vereiste van een wettelijke grondslag is vastgelegd in art. 4:23 Awb.

Nu de voorwaarden voor een subsidie in de zin van de Awb kort zijn uiteengezet, is het tijd om te toetsen of het verstrekken van een geldlening kan worden aangemerkt als het verstrekken van een subsidie in de zin van de Awb.

5.2.3 Subsidie ‘nieuwe stijl’

De laatste tijd lijkt zich een nieuwe trend te ontwikkelen in het verstrekken van subsidies. De subsidie ‘oude stijl’ lijkt steeds meer naar de achtergrond te verdwijnen en overheden experimenteren steeds vaker met nieuwe financieringsinstrumenten, zoals het verstrekken van leningen en het afgeven van garanties.[9] Dit gebeurt om beter in te spelen op maatschappelijke behoeften en de samenwerking met andere overheden, particulieren en ondernemingen minder eenzijdig te maken. Meestal gebruiken deze financieringsinstrumenten volledig autonome revolverende fondsen, waardoor overheidsgeld meerdere malen opnieuw kan worden ingezet.[10]
Deze subsidies ‘nieuwe stijl’ lijken een goed alternatief voor de ‘ouderwetse’ subsidies, maar door de vele vormen die deze kunnen aannemen wordt het juridisch steeds onoverzichtelijker tot welk regime – het bestuursrechtelijke of het privaatrechtelijke – deze behoren. Dit is ook het geval bij het aanbieden van kredieten, zeker als deze ook nog eens worden verstrekt uit een fonds dat onder het beheer valt van een (privaatrechtelijke) rechtspersoon.

Om het begrip subsidie ‘nieuwe stijl’ zo helder mogelijk over het voetlicht te krijgen, worden eerst enkele voorbeelden gegeven van geldelijke verstrekkingen die in beginsel niet onder de subsidietitel lijken te vallen. De eerste die behandelt gaat worden is de (publiekrechtelijke) prijsvraag. Het kenmerkende van de (geld)prijs is dat deze in beginsel vrij besteed kan worden door de winnaar. Daarom lijkt aan in ieder geval één van de voorwaarden van art. 4:21 Awb niet te zijn voldaan, te weten: met het oog op bepaalde activiteiten. Het is echter raadzaam om dit per geval te beoordelen. Wordt een prijs verstrekt om een bepaald winnend project uit te voeren en dit wordt ook vastgelegd in een beschikking of een overeenkomst, dan is er geen sprake meer van geld dat vrij kan worden besteed. In dit geval lijkt toch een kwalificatie als subsidie meer voor de hand te liggen.[11]

Het tweede voorbeeld betreft de situatie dat de overheid goederen en diensten inkoopt waarvoor gewoon de markprijs wordt betaald. In dit geval lijkt er zeker geen sprake te zijn van een subsidie; tegenover de betaling staat immers een reële economische tegenprestatie. Toch kan het in de praktijk moeilijk zijn om een strikte scheiding aan te brengen met de subsidie, want wanneer is immers sprake van een reële tegenprestatie? Als meetlat zou genomen kunnen worden dat de overheid niet meer mag betalen dan de ontvanger op de vrije markt zou kunnen krijgen. Maar wat als de overheid de enige afnemer is?
Wanneer er twijfel bestaat over de kwalificatie van bepaalde financiële verstrekkingen als subsidie of als betaling, zal de aard van de rechtsverhouding (opnieuw) aan de hand van de omstandigheden van het concrete geval moeten worden vastgesteld en vervolgens moeten worden vastgesteld of het inderdaad een subsidie betreft in de zin van Awb.[12]
Maar hoe zit het dan met kredietverlening door de overheid? Dit valt in beginsel wel onder het verlenen van een aanspraak op financiële middelen.[13] Overwogen is om kredietverlening tegen commerciële voorwaarden in ieder geval buiten het subsidiebegrip te houden, maar aangezien de overheid zelden zuiver commerciële kredieten verschaft, is hiervan afgezien.[14] Het krediet wordt verschaft met het oog op de gewenste activiteiten van de aanvrager en onder voorwaarden die gunstiger zijn dan de ontvanger op de vrije markt zou kunnen bedingen, zodat er tevens sprake is van een toekenning van een financieel voordeel. Hierdoor is kredietverlening door de overheid op essentiële punten vergelijkbaar met ‘normale’ subsidiëring en zouden voor beide vormen dezelfde regels moeten gelden.[15]

5.2.4. Duurzaamheidsleningen/stimuleringsleningen van de onderzochte Gelderse gemeenten

In deze subparagraaf zal ik de kenmerken, in het bijzonder de juridische aspecten, bespreken van de duurzaamheidsleningen en stimuleringsleningen die in dit onderzoek centraal staan. De toekenning en de daadwerkelijke verstrekking van de leningen is in alle gemeenten gesplitst: de toekenning van de lening naar aanleiding van een aanvraag ligt in hand van het college, terwijl de daadwerkelijke kredietverstrekking is voorbehouden aan een privaatrechtelijke rechtspersoon, namelijk SVn.

Besluitvorming door het college

Als een particulier of ondernemer besluit om een duurzaamheidslening of stimuleringslening aan te vragen, dient hij dit te doen bij het college van zijn/haar gemeente. Het is ook mogelijk dat de aanvraag via een energieloket geschiedt (de gemeente Aalten is hier een voorbeeld van).[16] Het college bevestigt vervolgens de aanvraag en neemt binnen acht weken een beslissing en deelt die middels een toewijzingsbesluit mee aan de aanvrager. In dit toewijzingsbesluit is een bezwaarclausule opgenomen.[17] Het college weigert de aanvraag indien één van de weigeringsgronden van toepassing is. De weigeringsgronden verschillen per gemeente en zijn altijd opgenomen in hun respectievelijke verordening.
Is dit toewijzingsbesluit dan wellicht aan te merken als een subsidiebesluit in de zin van de Awb?

Het college is zonder twijfel een bestuursorgaan, gelet op art. 1:1 lid 1 sub a Awb. Het besluit dat het college neemt is gericht op het verduurzamen van de woning van de aanvrager, in dit kader wordt het toewijzingsbesluit genomen met het oog op bepaalde activiteiten. Het is echter nog wel van belang om te bepalen of dit toewijzingsbesluit aanspraak geeft op financiële middelen. Het betreft de aanspraak op een lening, die aangevraagd kan worden bij SVn. Valt, gelet op de uiteenzetting van de subsidie ‘nieuwe stijl’, een lening dan wellicht ook onder de subsidietitel? In het slot van de vorige paragraaf is reeds geconcludeerd dat het verstrekken van een lening door de overheid – met gunstigere voorwaarden dan een lening op de vrije markt – aangemerkt kan worden als een subsidie in de zin van de Awb.
Het toewijzingsbesluit dat wordt genomen op grond van de verordening zijn dus aan te merken als aanspraken in de zin van titel 4.2 Awb en daarom lijkt het toewijzingsbesluit aangemerkt te kunnen worden als een subsidie in de zin van de Awb.

Kredietverschaffing door SVn

Uit de onderzoeksresultaten in hoofdstuk 4 is onder andere gebleken, dat alle onderzochte gemeenten hun stimuleringsleningen laten beheren en verstrekken door SVn. Hier wordt nu uitgebreid aandacht aan besteed. Eerst wordt er een omschrijving van SVn als organisatie gegeven en zal worden bekeken hoe zij leningen beheert en verstrekt; vervolgens wordt de verhouding tussen de gemeenten en SVn nader uiteengezet; in dit kader is vooral de deelnemingsovereenkomst tussen de gemeenten en SVn relevant. Tot slot wordt de klachtprocedure bij SVn behandeld, teneinde inzicht te verschaffen in de rechtsbescherming van de aanvrager.

5.2.4.1 SVn als organisatie

SVn is een onafhankelijke stichting zonder winstoogmerk.[18] Zij werkt samen met gemeenten en andere overheden om particulieren en ondernemingen leningen aan te bieden tegen gunstige voorwaarden. In het geval van een duurzaamheidslening wordt deze door gemeenten en provincies aangeboden. Bij alle onderzochte gemeenten verloopt de aanvraag via het college (of een door het college aangewezen energieloket) van de onderhavige gemeente. Na verlening door het college verstrekt en beheert SVn vervolgens de lening. Dit wil zeggen dat de aanvrager de som van de lening krijgt van SVn; deze som wordt bepaald aan de hand van overlegde offertes. De leningen worden verstrekt uit een revolverend fonds die door de onderhavige gemeente voor de duurzaamheidslening in het leven is geroepen; rente-inkomsten en aflossingen vloeien terug naar dit fonds, zodat opnieuw duurzaamheidsleningen kunnen worden verstrekt.
SVn beheert deze gemeentelijke fondsen waaruit leningen worden verstrekt, en voert deze taken alleen uit voor deelnemende gemeenten. Gemeenten die voornemens zijn om samen te werken met SVn kunnen dit doen door een deelnemingsovereenkomst te sluiten met SVn. Inmiddels hebben vrijwel alle gemeenten in Nederland (namelijk 338) zich aangesloten bij SVn.[19]

Vergunningsplicht

Zoals gebleken is, biedt SVn uitsluitend kredieten aan. Op grond van de Wet op het financieel toezicht (hierna: Wft) is voor onder andere het aanbieden van kredieten door een financiële instelling vereist, dat dit geschiedt op grond van een vergunning. Dit is vastgelegd in art. 2:60 lid 1 Wft. SVn valt, als een financiële instelling, onder deze bepaling en dient dus, voor het aanbieden van haar diensten, een vergunning te hebben. SVn valt ook niet onder de uitzonderingen genoemd in art. 2:61 lid 1 en lid 2 Wft. Deze zogenaamde AFM-vergunning heeft de SVn voor het aanbieden van hypothecair en consumptief krediet.[20]

5.2.4.2 Verhouding SVn en aangesloten gemeenten

 

Het is aan de aangesloten gemeenten of zij het beheer en verstrekken van, bijvoorbeeld, een duurzaamheidslening aan SVn willen overlaten. Hier zijn verschillende argumenten voor te verzinnen. Gemeenten (en dan met name kleinere gemeenten) missen vaak binnen de organisatie de vereiste expertise op een bepaald beleidsterrein om hierin adequate beslissingen te kunnen nemen.[21] SVn heeft 20 jaar ervaring met het uitvoeren van financiële regelingen voor zowel provincies als gemeenten en met het verstrekken van kredieten aan zowel particulieren als ondernemers.[22] Tevens heeft SVn voldoende financiële experts om de aangesloten gemeenten te adviseren over hoe zij financieringsinstrumenten kunnen gebruiken om daarmee in te spelen op maatschappelijke ontwikkelingen. De aangesloten gemeenten en SVn kunnen hierover desgewenst in overleg treden om samen tot een oplossing op maat te komen.[23]  Gelet hierop kan het interessant zijn voor gemeenten om het beheren en verstrekken van kredieten uit handen te geven.
De gemeente behoudt uiteraard wel enige controle over de verstrekking van kredieten. SVn stelt als eis voor een deelnemende gemeente dat alle voorwaarden worden vastgelegd in een verordening. De gemeente blijft dan als ‘poortwachter’ bevoegd om aanvragen voor een lening te toetsen aan de door haar geformuleerde doelstellingen en/of beleid.[24]

Deelnemingsovereenkomst

Mocht een gemeente besluiten om de samenwerking met SVn aan te gaan, dan is vereist dat deze een deelnemingsovereenkomst sluit met SVn.[25] Deze deelnemingsovereenkomst vormt de juridische basis van de samenwerking tussen SVN en de gemeente. In de deelnemingsovereenkomst worden de volgende punten geregeld:
–           het openen van de rekening-courant;
–           welke rente SVn bij aanvragers van de lening in rekening brengt;
–           wanneer deze rente wordt uitbetaald aan de gemeente;
–           op welke momenten SVn de ‘beheerskosten’ (de kosten die SVn maakt voor het  beheren van de fondsen) in rekening brengt.[26]

Voor het sluiten van een deelnemingsovereenkomst met SVn worden voor de gemeente geen kosten in rekening gebracht.
Deze (privaatrechtelijke) deelnemingsovereenkomst lijkt de enige juridische basis te zijn voor de samenwerking tussen SVn en een aangesloten gemeente. Het is echter denkbaar dat er ook sprake kan zijn van mandaat (geregeld in afdeling 10.1.1 Awb). Het lijkt immers dat SVn de bevoegdheid heeft verkregen om met betrekking tot het verstrekken van kredieten besluiten te nemen in naam van de gemeente (art. 10:1 Awb). Uit een nadere analyse blijkt dat hier geen sprake van is. Immers het college van de onderhavige gemeente blijft op grond van de verordening bevoegd om een toekenningsbesluit te nemen en SVn is louter bevoegd om de toegekende lening uiteindelijk toe te kennen en te beheren. Ter verduidelijking volgt het volgende voorbeeld. Uit art. 8 lid 5 Verordening Duurzaamheidslening gemeente Aalten volgt dat het college bevoegd is om een beslissing te nemen omtrent de aanvraag en deze beslissing aan de aanvrager mededeelt door middel van een toewijzingsbesluit. Het college van de gemeente Aalten blijft dus bevoegd om een besluit te nemen over het wel of niet toekennen van een duurzaamheidslening. SVn heeft louter als taak om een toegewezen lening te beheren en te verstrekken. In de relatie SVn en de gemeente is er daarom geen sprake van mandaat met betrekking tot het verlenen van de duurzaamheidslening. De (privaatrechtelijke) deelnemingsovereenkomst is derhalve de enige juridische basis voor de samenwerking tussen SVn en de gemeente.

5.2.4.3 Klachtprocedure en bestuursrechtelijke (rechts)bescherming

 

De verhouding tussen SVn en de gemeenten roept voor de aanvrager nog de volgende vraag op: wat is diens rechtspositie indien hij een (positief) toekenningsbesluit heeft ontvangen van het college en SVn uiteindelijk niet overgaat tot verstrekking van de lening. Een reden hiervoor kan zijn een negatief resultaat van de krediettoets die door SVn is uitgevoerd. In de verordening van de gemeente Aalten wordt een toewijzingsbesluit ook genomen onder voorbehoud van een positieve krediettoets van SVn (art. 11 lid 1 Verordening Duurzaamheidslening gemeente Aalten). Deze krediettoets kan daarom voor SVn een reden zijn om de aanvraag van de lening af te wijzen. Welke mogelijkheden heeft de aanvrager dan om het besluit van SVn aan te vechten? In deze subparagraaf wordt deze problematiek uiteengezet. Vervolgens volgt een behandeling van de bestuursrechtelijke mogelijkheden die een aanvrager heeft om een (negatief) besluit van het college van een gemeente aan te vechten.

Klachtenregeling

SVn heeft een interne klachtenprocedure. Een aanvrager die niet akkoord is met een beslissing van SVn, bijvoorbeeld met een negatieve krediettoets, of wellicht met de dienstverlening in het algemeen, kan een klacht voorleggen aan SVn.
Bestuursrechtelijke bescherming tegen een beslissing van SVn lijkt in beginsel niet mogelijk. SVn is namelijk geen ‘a-bestuursorgaan’; hij valt immers niet onder art. 1:1 sub a Awb (het betreft zeker geen orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld). Het is echter wel de moeite waard om art. 1:1 sub b Awb aan een nadere analyse te onderwerpen. Bij ‘b-bestuursorganen’ gaat het doorgaans om privaatrechtelijke entiteiten die gedeeltelijk bij het openbaar bestuur zijn betrokken.[27] Ingevolge art. 1:1 sub b Awb is het vereist dat deze privaatrechtelijke entiteiten zijn bekleed met enig openbaar gezag. Dit valt samen met het kunnen uitoefenen van een publiekrechtelijke bevoegdheid waarmee de rechtspositie van rechtssubjecten wordt bepaald.[28] Bij SVn is hier geen sprake van. Zij heeft immers geen publiekrechtelijke bevoegdheid verkregen voor het verstrekken en beheren van leningen. Deze bevoegdheid is louter verkregen op basis van de (privaatrechtelijke) deelnemingsovereenkomst tussen SVn en de aangesloten gemeenten. Het lijkt dus dat SVn niet als een bestuursorgaan aangemerkt kan worden. In subparagraaf 5.2.5 wordt echter nog een laatste mogelijkheid besproken om SVn aan te merken als bestuursorgaan, maar voor nu lijkt SVn inderdaad geen bestuursorgaan. Bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen een beslissing van SVn lijkt daarom uitgesloten en de aanvrager is genoodzaakt om de klachtenprocedure te volgen. Mocht de aanvrager besluiten om deze weg in te slaan dan neemt SVn de klacht in behandeling en volgt een beslissing binnen 10 werkdagen.[29] Mocht een aanvrager niet tevreden zijn met afhandeling van zijn/haar klacht en/of de beslissing, dan heeft de aanvrager twee mogelijkheden:

–        de aanvrager start een procedure bij klachteninstituut Kifid;

–        de klacht voorleggen aan de bevoegde (civielrechtelijke) rechter.

Kifid

De Wft verplicht financiële dienstverleners zich aan te sluiten bij een door de minister van Financiën erkend klachteninstituut (art. 4:17 lid 1 sub b Wft). De Kifid is een dergelijk klachteninstituut.[30] De Kifid kan een geschil tussen een particulier/ondernemer en een financiële dienstverlener beslechten zonder rechterlijke tussenkomst, wat vaak tijdrovend en kostbaar kan uitpakken. Echter lijkt deze verplichte aansluiting bij een klachteninstituut wel in strijd te zijn met de Grondwet. Het zou immers in strijd met art. 17 zijn als ondernemers/dienstverleners van de hun toekomende rechter worden ‘afgetrokken’ doordat zij meteen aangewezen zijn op het klachteninstituut. Daarom is bij het Kifid de mogelijkheid van niet-bindende uitspraken geopend.[31]
Voordat een procedure bij Kifid gestart kan worden is het vereist dat eerst de interne klachtprocedure wordt doorlopen. De interne klachtprocedure bij SVn is hiervoor uiteengezet. SVn heeft bepaald dat uitspraken van Kifid altijd bindend zijn.[32] Dit houdt in dat zowel de SVn als de particulier/ondernemer, mits de particulier/ondernemer ook met de bindend-verklaring instemt, zich aan de uitspraak van Kifid moeten houden. Het is in dat geval niet meer mogelijk om de klacht aan een rechter voor te leggen. Zelfs als een partij het niet eens is met de uitspraak van Kifid.
Een uitspraak van Kifid is te kwalificeren als een vaststellingsovereenkomst in de zin van art. 7:900 BW. Tegen een vaststellingsovereenkomst staat in beginsel geen beroep bij de rechtbank meer open. Bij zaken waar de klacht een bedrag inhoudt van meer dan € 25.000 is het mogelijk om bij de Commissie van beroep van Kifid de zaak aanhangig te maken. Dit is de hoogste instantie, bij een bindende uitspraak van deze Commissie dienen beide partijen zich aan de uitspraak te houden en is beroep niet meer mogelijk.[33]

Civiele rechter

Het staat een particulier/ondernemer uiteraard ook vrij om zijn/haar klacht voor te leggen aan de bevoegde (civielrechtelijke) rechter. Mocht de particulier/ondernemer reeds hebben gekozen voor de procedure bij Kifid en hebben beide partijen verklaard dat ze de uitspraak van Kifid als bindend willen kwalificeren, dan is de klacht voorleggen aan de rechter niet meer mogelijk.

Bestuursrechtelijke rechtsbescherming

Het is uiteraard denkbaar dat het college van een gemeente die een stimuleringslening aanbiedt een aanvraag afwijst om welke reden dan ook. Wat zijn dan de mogelijkheden voor een aanvrager om dit besluit aan te vechten? In subparagraaf 4.3.1 is besproken dat de gemeente Aalten de beslissing om een duurzaamheidslening toe te wijzen vastlegt in een toekenningsbesluit. Dit toekenningsbesluit kan in ieder geval worden gekwalificeerd als een beschikking in de zin van art. 1:3 lid 2 Awb. Dit besluit is immers niet van algemene strekking aangezien het is gericht op één persoon; de aanvrager. Deze kwalificatie brengt onder andere met zich mee dat titel 4.1 van toepassing is op het toekenningsbesluit, maar ook de overige bepalingen van de Awb die gelden voor besluiten.[34] In dit kader zijn met name art. 7:1 jo. 8:1 Awb relevant. Een burger of een rechtspersoon die het niet eens is met een beslissing van het college inzake zijn aanvraag kan tegen deze beslissing beroep instellen bij de bestuursrechter (art. 8:1 Awb), mits de particulier of de rechtspersoon eerst bezwaar heeft gemaakt bij het college (art. 7:1 Awb). Gezien de nadruk van dit onderzoek zal verder niet inhoudelijk worden ingegaan op de procedure van bezwaar en het daarop (eventuele) volgende beroep bij de bestuursrechter.

Rechtsbescherming bij een duurzaamheidslening

Om een zo helder mogelijk beeld te schetsen welke rechtsbescherming wanneer beschikbaar is, wordt wederom als voorbeeld de aanvraag van een duurzaamheidslening in de gemeente Aalten gebruikt. Gebleken is dat de aanvraag eerst ingediend moet worden bij het college of een door het college aangewezen energieloket. Voor inwoners in de gemeente Aalten verloopt de aanvraag via het energieloket. Deze toetst de aanvraag aan de voorwaarden gesteld in de onderhavige verordening. Deze toets mondt zich vervolgens uit in een beschikking, verstrekt door het college. Deze beschikking heeft louter betrekking op het wel of niet voldoen aan de voorwaarden gesteld in de beschikking. Tegen deze beschikking staat bezwaar en beroep open. Het is immers een besluit genomen door een bestuursorgaan. Bij deze beschikking zit een aanvraagpakket voor de lening bij SVn.[35] In dit pakket zit een aanvraagformulier die de aanvrager, met enkele andere bescheiden, moet indienen bij SVn. SVn voert op basis van deze bescheiden een financiële toets uit en beoordeelt of de aanvrager kredietwaardig is. Mocht deze beslissing negatief uitvallen, dan staat tegen beslissing louter de klachtprocedure open. Bestuursrechtelijke rechtsbescherming is bij deze beslissing niet mogelijk, het is immers geen besluit in de zin van de Awb.

Slot

Gelet op het voorgaande is van belang om twee verschillende vormen van procedures te onderscheiden. De aanvrager kan, indien het college een aanvraag voor een stimuleringslening afwijst, eerst bij het college bezwaar maken en vervolgens bij de bestuursrechter beroep instellen tegen alleen de beschikking die het college inzake de aanvraag van een stimuleringslening heeft gegeven. Deze beschikking heeft louter betrekking op het wel of niet toewijzen van een stimuleringslening op grond van de voorwaarden die gesteld worden in de verordening. Mocht deze beschikking positief zijn en ondervindt de aanvrager vervolgens bij SVn problemen met zijn aanvraag (de krediettoets die door SVn wordt uitgevoerd valt bijvoorbeeld negatief uit), dan moet de aanvrager eerst de interne klachtprocedure volgen, waarna de procedure bij Kifid gevolgd kan worden om het geschil te beslechten of de aanvrager direct met zijn klacht naar de bevoegde burgerlijke rechter kan stappen. Bij elke instantie heeft de aanvrager dus de mogelijkheid om een beslissing van de desbetreffende organisatie aan te vechten, maar deze vinden wel op verschillende momenten in de gehele procedure plaats.

5.2.5 Analyse Duurzaamheidslening/stimuleringslening: subsidie?

Hoe dient nu de betrokkenheid van SVn als daadwerkelijke kredietverschaffer te worden beoordeeld? Is door deze betrokkenheid van SVn de duurzaamheidslening/stimuleringslening wellicht aan te merken als een geldlening van louter privaatrechtelijke aard?

SVn zelf is inderdaad uitdrukkelijk deze mening toegedaan: er is sprake van een strikte scheiding tussen de aangesloten gemeenten en SVn.[36] Het komt er volgens SVn op neer dat de gemeenten louter als poortwachter dienen en aanvragers, die een toewijzingsbesluit hebben verkregen, doorverwijzen naar SVn. Zonder het toekenningsbesluit neemt SVn geen aanvragen voor leningen in behandeling. SVn is daarom van mening dat het toekenningsbesluit dat het college neemt, zeker geen subsidiebesluit is, en dat tevens SVn niet kan worden aangemerkt als een bestuursorgaan. Het verstrekken van de duurzaamheidslening/stimuleringslening is dus uitsluitend een privaatrechtelijke aangelegenheid.[37]

De gemeenten zelf lijken echter een andere opvatting toegedaan: het toekenningsbesluit is wel degelijk aan te merken als een subsidiebesluit.[38] Het fonds, waaruit de leningen verstrekt worden, wordt volledig gevuld worden met gemeentegeld en om die reden moet het toekenningbesluit inderdaad gezien worden als een aanspraak op financiële middelen, verstrekt door een bestuursorgaan.[39]

Al met al lijken de meningen van de instanties die bij de verstrekking van de geldleningen zijn betrokken uiteen te lopen, hetgeen een weerspiegeling is van wat in de literatuur is gesignaleerd. Hieronder waag ik mij aan een juridische analyse. Naar mijn mening kunnen de volgende varianten onderscheiden worden inzake de kwalificatie van het toekenningsbesluit dat de het college op grond van de verordening neemt:

1. Duurzaamheidslening/stimuleringslening is een subsidie in de zin van titel 4.2 Awb

Zoals bleek uit subparagraaf 5.2.4 voldoet het toewijzingsbesluit dat het college neemt aan alle cumulatieve vereisten van art. 4:21 lid 1 Awb. Het toewijzingsbesluit is aan te merken als een aanspraak. De kredietverschaffing zelf (door SVn) is daarvan de uitvoering. De constructie om privaatrechtelijke rechtspersonen als vehikel te gebruiken voor geldverstrekking is een nieuw fenomeen. Bij de ‘subsidie nieuwe stijl’ worden publieke middelen steeds vaker weggezet bij privaatrechtelijke organisaties, die zich vervolgens buigen over de precieze allocatie van die middelen voor concrete projecten.[40] Het verstrekken van leningen ten behoeve van duurzaamheid zou een dergelijk project kunnen zijn.
Immers het geld dat SVn verstrekt aan aanvragers is afkomstig uit een revolverend fonds dat de gemeenten volstorten met eigen geld. In de verordeningen wordt in sommige gevallen zelfs een plafond genoemd, tot waar de leningen verstrekt kunnen worden. Daarom ligt het in de rede dat SVn louter als uitvoeringsorgaan gekwalificeerd kan worden en dat het toekenningbesluit dat het college neemt kan worden gekwalificeerd als een subsidiebesluit in de zin van art, 4:21 lid 1 Awb.

2. Besluit duurzaamheidslening/stimuleringslening is een besluit in de zin van
   art. 160 lid 1 sub e Gemeentewet; duurzaamheidslening/stimuleringslening is een privaatrechtelijke lening

Het besluit van het college tot toekenning zou ook een voorbereidingsbesluit voor het aangaan van een privaatrechtelijke rechtshandeling kunnen zijn. Dit is geregeld in art. 160 lid 1 sub e Gemeentewet. Het is echter van belang om eerst vast te stellen welk gemeentelijk orgaan bevoegd is om de daadwerkelijke privaatrechtelijke rechtshandeling te verrichten. In art. 171 lid 1 Gemeentewet is bepaald dat de burgermeester de gemeente in en buiten rechte vertegenwoordigt. Hieronder valt ook het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen.[41] In art. 171 lid 2 Gemeentewet is bepaald dat de burgermeester de bevoegdheid tot het aangaan van privaatrechtelijke handelingen kan opdragen aan een door hem aan te wijzen persoon. Het is denkbaar dat SVn als gevolmachtigde deze bevoegdheid heeft verkregen. Zoals eerder vermeld, verstrekt SVn leningen uit een revolverend fonds die door de aangesloten gemeenten zelf gevuld worden. SVn gaat de leenovereenkomst aan met de aanvragers en gesteld zou kunnen worden dat SVn dit als gevolmachtigde doet namens de gemeente. Als deze redenering gevolgd wordt, dan is het toekenningsbesluit dat het college neemt op grond van de verordening, aan te merken als een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling in de zin van art. 160 lid 1 sub e Gemeentewet.
Deze kwalificatie brengt een aantal gevolgen met zich mee. Het meest kenmerkende verschil ten opzichte van een ‘normaal’ besluit is dat op grond van art. 8:3 lid 2 Awb tegen een dusdanig voorbereidingsbesluit geen rechtsbescherming open staat.
Maar geldt dit ook voor een voorbereidingshandeling bij het aangaan van een (privaatrechtelijke) geldleningsovereenkomst die wellicht als subsidie kan worden aangemerkt?
Subsidiebesluiten vallen niet onder de uitzondering van art. 8:3 lid 2 Awb.[42] Zoals gebleken is valt een lening tegen niet-marktconforme rente ook onder een subsidie in de zin van art. 4:21 lid 1 Awb. In dat geval valt een voorbereidingsbesluit tot het aangaan van een dergelijke geldlening in ieder geval niet onder de uitzondering genoemd in art. 8:3 lid 2 Awb. Het is natuurlijk wel van belang dat er sprake is van een bestuursorgaan. In de bespreking van volgende variant zal hier aandacht aan besteed worden.
Mocht er inderdaad sprake zijn van een zuivere privaatrechtelijke geldlening dan volgt uit jurisprudentie van de Hoge Raad dat ook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in deze privaatrechtelijke verhouding meespelen.[43] Dit werd in een later arrest wederom bevestigd.[44] Tevens volgt uit art. 3:2 lid 2 Awb, dat op andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten (waaronder dus privaatrechtelijke rechtshandelingen), de afdelingen 3.2 tot en met 3.4 Awb van overeenkomstige toepassing zijn, voor zover de aard van de handeling zich daartegen niet verzet. Tevens is art. 3:14 BW in dit kader relevant. Hieruit volgt dat een privaatrechtelijke bevoegdheid niet mag worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. De voorgenoemde arresten van de Hoge Raad zijn hier mede een uitwerking van.[45]

3. Toekenningsbesluit door het college is subsidiebesluit

De laatste variant die behandeld wordt volgt grotendeels de redenering van de eerste variant. Echter wordt SVn in deze variant aangemerkt als een b-bestuursorgaan. In subparagraaf 5.2.2 is naar voren gekomen dat zich in de jurisprudentie een verruiming van het b-bestuursorgaan heeft voltrokken. Uit de jurisprudentie zijn de volgende twee (cumulatieve) voorwaarden opgesteld:

–        De verstrekkingen die door de rechtspersoon aan derden worden gedaan, moeten in overwegende mate (minimaal twee derden) worden gefinancierd door a-bestuursorganen (financiële vereiste).

–        De inhoudelijke criteria voor het verstrekken van de financiële middelen moeten in ‘beslissende mate’ worden bepaald door één of meer a-bestuursorganen (inhoudsvereiste).

Nogmaals wordt benadrukt dat SVn nimmer een a-bestuursorgaan kan zijn. SVn is immers geen orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Wellicht biedt de verruiming van het b-bestuursorganenbegrip soelaas om SVn aan te merken als een bestuursorgaan. Zoals bekend richten de aangesloten gemeenten bij SVn fondsen op waaruit de leningen verstrekt worden. Deze fondsen worden volledig volgestort met gemeentegeld. Het college van de gemeente Ede bijvoorbeeld stelt 3 miljoen euro beschikbaar voor het verstrekken van stimuleringsleningen.[46] Gesteld mag worden dat hierdoor aan het financiële vereiste voldaan is.

Het inhoudsvereiste vormt wellicht een groter obstakel. Wie stelt immers de inhoudelijke criteria vast voor het verstrekken van de financiële middelen? Om antwoord te krijgen op deze vraag is het van belang om wederom een onderscheid te maken tussen SVn en het college. Het college van een gemeente die een duurzaamheidslening of stimuleringslening aanbiedt, legt de voorwaarden voor de toekenning vast in een verordening.[47] SVn is, als financiële dienstverlener, alleen bevoegd om enkele financiële voorwaarden te toetsen. De inhoudelijke criteria lijken daarom louter door het college bepaald te worden en lijkt ook aan het tweede vereiste voldaan te zijn.
In beginsel is het daarom zeker plausibel om SVn als een b-bestuursorgaan te kwalificeren. Echter moet er wel sprake zijn van een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon. SVn is als stichting geen orgaan van een overkoepelende rechtspersoon. Dit zou aan een dergelijke kwalificatie in de weg kunnen staan.
Nu de verschillende varianten geschetst zijn, is het tijd om te belichten welke variant, in mijn optiek, het meest aannemelijk is. Variant 1 heeft mijn voorkeur en deze keuze grond ik onder andere op het bepaalde in het Mandaatbesluit stimuleringslening duurzaamheid Ede. In art. 1 lid 2 van dit besluit wordt bepaald dat aan SVn een volmacht wordt verleend voor het aangaan van een overeenkomst tot geldlening ter uitvoering van de beschikking tot subsidievaststelling. De gemeente Ede erkent dus dat de beschikking (het toekenningsbesluit) een subsidievaststelling betreft en daarmee ontstaat er voor de aanvrager een aanspraak op financiële middelen. Dit is volledig in lijn met wat er in deze paragraaf besproken is. Gesteld is dat een lening (tegen gunstige voorwaarden) inderdaad als subsidie is te kwalificeren. Dat de gemeente Ede volmacht verleent aan SVn om de overeenkomst van geldlening aan te gaan, bevestigt ook dat SVn louter optreedt als een uitvoeringsorgaan. Het voert louter de beschikking tot subsidievaststelling uit.

5.4 Staatssteun

(…)

5.5 Nadere feitelijke analyse onderzoeksresultaten

Na deze uitvoerige juridische analyse van de gemeentelijke stimuleringsleningen volgt een analyse van de onderzoeksresultaten die in hoofdstuk 4 reeds werden gepresenteerd. In de bijlagen bij dit rapport zijn enkele tabellen opgenomen die de essentialia van de stimuleringslening weergeven. Bij de onderstaande analyse wordt waar nodig een verwijzing gemaakt naar deze tabellen.

5.5.1 Duurzaamheidslening voor particulieren

Vrijwel alle gemeenten kennen een duurzaamheidslening voor particulieren toe. Deze lening kan tegen gunstige voorwaarden afgesloten worden om duurzame maatregelen aan het huis van de particuliere aanvrager te financieren.

Alleen de gemeenten Apeldoorn en Ede bieden een afwijkende regeling aan inzake het aanbieden van krediet ten behoeve van het nemen van duurzame maatregelen door particulieren. Deze maatregelen worden later in deze paragraaf uiteengezet.

De gemeente Duiven is de enige gemeente van alle onderzochte gemeenten die in zijn geheel geen stimuleringsmaatregelen aanbiedt. In subparagraaf 4.3.11 is reeds behandeld wat de achterliggende reden hiervoor is.

Doelgroep

De duurzaamheidsleningen zijn in alle gemeenten die zijn onderzocht in ieder geval gericht op de (particuliere) eigenaar van een woning en/of woonruimte gelegen binnen de eigen gemeentegrens. In één van de onderzochte gemeenten (Oude IJsselstreek) is het ook mogelijk dat een bewoner die geen eigenaar is een duurzaamheidslening aanvraagt. Dit zou bijvoorbeeld een huurder van een woning kunnen betreffen. Het is echter af te vragen in hoeverre hier gebruik van gemaakt wordt. Een huurder staat er waarschijnlijk niet om te springen om krediet te nemen voor een investering in een object dat niet tot zijn vermogen behoort.

Het valt op dat de gemeente Zevenaar als enige gemeente extra eisen stelt aan de onderhavige woning: namelijk aan de WOZ-waarde en aan het bouwjaar van de woning. Gesteld kan worden dat de gemeente Zevenaar voornamelijk oudere woningen in de regeling wil betrekken. Een verklaring hiervoor kan zijn dat oudere woningen in de regel slechter geïsoleerd zijn en/of nog gebruik maken van verouderde apparatuur voor, bijvoorbeeld, de warmtevoorziening. Het aanbieden van een lening aan eigenaren van deze woningen zou immers meer effect sorteren dan het aanbieden van een lening aan eigenaren van nieuwbouwwoningen.
Een mogelijke verklaring voor de eis van de WOZ-waarde zou kunnen zijn dat eigenaren die een woning bezitten van meer dan € 200.000,00 minder de noodzaak hebben om krediet aan te vragen voor het realiseren van duurzame maatregelen aan de woning. Zoals blijkt uit art. 3 Verordening Duurzaamheidslening gemeente Zevenaar stelt de gemeenteraad van de gemeente Zevenaar een budget vast dat beschikbaar is voor het toewijzen van duurzaamheidsleningen. Het verstrekken van leningen aan eigenaren die minder genoodzaakt zijn om krediet te verkrijgen inzake het verduurzamen van de woning zou ten koste kunnen gaan van eigenaren van woningen die aangewezen zijn op krediet ten behoeve van het verduurzamen van de woning.

Van de onderzochte gemeenten biedt één gemeente (Nijmegen) de duurzaamheidslening ook aan voor kavels waarop nieuwbouwwoningen worden gerealiseerd. De andere gemeenten bieden de duurzaamheidslening alleen aan voor bestaande woningen. Een mogelijke verklaring hiervoor zou kunnen zijn dat de gemeente Nijmegen ook eigenaren van nieuwbouwwoningen de mogelijkheid wil bieden om ten tijde van de bouw duurzame maatregelen te financieren. De beleidsdoelen genoemd in de verordening lijken deze stelling ook te ondersteunen. Ingevolge art. 11 lid 1 sub c Verordening Duurzaamheidsleningen Gemeente Nijmegen 2016 versie 2 is één van de beleidsdoelen het energieneutraal maken van nieuwbouwwoningen. De duurzaamheidslening wordt door de gemeente Nijmegen daarom ook als middel gebruikt bij nieuwbouwwoningen, in tegenstelling tot de andere 8 gemeenten die ook een duurzaamheidslening voor particulieren aanbieden.
Een laatste opvallende tendens is dat alle onderzochte gemeenten expliciet in hun verordeningen vermelden dat de duurzaamheidslening alleen bestemd is voor woningen en/of woonruimten die geschikt en bestemd zijn voor permanente bewoning. Hiermee lijken de gemeenten alle woningen die voor recreatiedoeleinden worden gebruikt uit te sluiten.

Weigeringsgronden

Inzake de weigeringsgronden zijn er bij alle onderzochte gemeenten nauwelijks verschillen naar voren gekomen. Van de onderzochte gemeenten die een duurzaamheidslening aanbieden hebben twee gemeenten aanvullende weigeringsgronden in hun verordening opgenomen. De gemeente Arnhem geeft aan dat de aanvrager niet reeds een subsidie van de provincie Gelderland of de rijksoverheid mag hebben ontvangen.
Een andere aanvulling kan gevonden worden bij de gemeente Nijmegen. Deze stelt als eis dat de duurzaamheidsmaatregelen moeten bijdragen aan het bereiken van een EPC van 0. De EPC is alleen van toepassing op nieuwbouwwoningen. Om deze reden wordt deze eis niet gesteld bij de andere gemeenten. Deze bieden immers geen duurzaamheidslening aan voor nieuwbouwwoningen. De EPC is gevormd op basis van het Bouwbesluit, die aan nieuwbouwwoningen en utiliteitsgebouwen eisen aan energiezuinigheid stelt.[48]  Een EPC van 0 vereist dat er uitsluitend gebruik gemaakt moet worden van duurzame bouwmaterialen. Deze kunnen bij nieuwbouwwoningen worden gefinancierd met onder andere een duurzaamheidslening van de gemeente Nijmegen.

Hoogte lening, looptijd en rentepercentage

Wederom is er sprake van weinig verschil tussen de onderzochte gemeenten. Bij zeven van de acht onderzochte gemeenten die een duurzaamheidslening aanbieden, zijn er zelfs helemaal geen verschillen naar voren gekomen. Bij de gemeente Oost Gelre is alleen een afwijking te vinden inzake de hoogte van de hoofdsom van de lening. Deze bedraagt maximaal € 15.000,00, de andere onderzochte gemeenten hanteren een maximale hoofdsom van € 25.000,00.

Bij de looptijd en het rentepercentage zijn tussen de onderzochte gemeenten geen verschillen te vinden. Voor een schematisch overzicht inzake de duurzaamheidslening voor particulieren van de onderzochte gemeenten  wordt verwezen naar bijlage 3: tabel onderzoeksresultaten duurzaamheidslening voor particulieren.

Toegestane stimuleringsmaatregelen

De lijst van toegestane stimuleringsmaatregelen wijkt tussen de acht onderzochte gemeenten die een duurzaamheidslening aanbieden in geen enkel opzicht van elkaar af.

Rol SVn

Zoals gebleken is uit de onderzoeksresultaten is SVn bij alle duurzaamheidsleningen betrokken als instantie die over de verstrekking en beheer van de leningen gaat.

5.5.2 Stimuleringslening voor non-profitorganisaties

Wat opvalt, is dat gemeenten die aangesloten zijn bij het verduurSaam Energieloket allemaal een stimuleringslening voor non-profitorganisaties aanbieden. In dit kader is het opmerkelijk dat vooral de grotere gemeenten die onderzocht zijn geen stimuleringslening voor non-profitorganisaties aanbieden. Rechtspersonen in deze gemeenten zijn dus genoodzaakt om gebruik te maken van provinciale regelingen en/of nationale regelingen.
Een stimuleringslening voor non-profitorganisaties is in het leven geroepen om kleine verenigingen en stichtingen, die meestal de financiële armslag missen, te stimuleren hun gebouw of sportcomplex te verduurzamen.

Doelgroep

Van alle onderzochte gemeenten is de stimuleringslening voor non-profitorganisaties in ieder geval gericht aan rechtspersonen in de zin van art. 2:3 BW. Dit betreffen louter privaatrechtelijke rechtspersonen, dus die zijn opgericht krachtens een oprichtingsakte (art. 2:4 BW). Enkele gemeenten hebben in hun respectievelijke verordening opgenomen dat rechtspersonen die behoren tot de (semi-)overheid niet in aanmerking komen voor een stimuleringslening in de zin van de verordening.

De maatregelen die genoemd zijn in de verordening zijn uitsluitend bedoeld voor bestaande gebouwen waarvan de rechtspersoon eigenaar en/of gebruiker is. In de praktijk zal de rechtspersoon voornamelijk huurder zijn van een gebouw en daarom is een ruimere doelgroep ten opzichte van de duurzaamheidslening voor particulieren (die meestal gericht is op uitsluitend eigenaren) logisch. Tevens zullen veel (sport)verenigingen een sportcomplex in gebruik hebben. Een uitbreiding in de verordeningen die naast gebouwen ook sportcomplexen onder de verordening laat vallen haakt in op dit soort verenigingen.
De opsomming van doeleinden die de rechtspersonen mogen nastreven, lijkt erg limitatief opgesomd. Echter kan deze limitatieve opsomming ervoor zorgen dat rechtspersonen die andere doeleinden erop nahouden (zeker met uitsluitend winstbelang) buiten de verordening worden gehouden. Er is in dit geval immers geen sprake meer van een non-profitorganisatie.
Naast de rechtspersonen als hiervoor beschreven vallen ook energie coöperaties en scholen onder de verordening. Voor een definitie van de energie coöperatie wordt volstaan met een verwijzing naar subparagraaf 4.3.2.

Weigeringsgronden

De weigeringsgronden voor de stimuleringslening voor non-profitorganisaties wijken niet veel af van de weigeringsgronden voor de duurzaamheidslening voor particulieren. Echter is er bij enkele gemeenten (de gemeente Aalten, Oude IJsselstreek en de gemeente Bronckhorst) als extra eis opgenomen dat het gebouw waarvoor de lening verstrekt wordt, niet binnen een periode van 10 jaar afgebroken gaat worden. Het zou immers zonde zijn als een rechtspersoon een dusdanige financiële verplichting op zich neemt voor een gebouw dat afgebroken gaat worden. Deze extra eis lijkt dus de aanvragers meer bescherming te bieden.

Het valt op dat de gemeente Oost Gelre extra eisen stelt inzake de minimisverordening. Dit is begrijpelijk, aangezien het aanbieden van steun door overheden aan ondernemingen onder omstandigheden gezien kan worden als staatssteun en aangemeld dient te worden bij de commissie op grond van 108 lid 3 VWEU. Zoals vermeld in paragraaf 5.4 is het echter erg onwaarschijnlijk dat dusdanige steun onder de meldingsplicht valt op grond van de toegestane minimissteun. Dit kan ook een reden zijn waarom de andere gemeenten die een stimuleringslening voor non-profitorganisaties aanbiedt niets vermelden over de minimisverordening.

De gemeente Overbetuwe geeft nog wat afwijkende weigeringsgronden in haar verordening. De meest opvallende aanvulling is dat de gemeente Overbetuwe als eis stelt dat een sportvereniging of sportstichting niet in aanmerking mag komen voor een lening bij een commerciële bank. Het is dus aannemelijk dat een culturele vereniging wel in aanmerking komt voor een stimuleringslening, zelfs als er als alternatief een commerciële lening beschikbaar is. Waarom juist een sportstichting/vereniging hierin beperkt wordt is onbekend.

Hoogte lening, looptijd en rentepercentage

Uit de onderzoeksresultaten (zie bijlage 4: tabel onderzoeksresultaten stimuleringslening non-profitorganisaties) is gebleken dat er veel verschil zit in de hoogte van de lening die de verschillende gemeenten aanbieden. De gemeente Overbetuwe voert de lijst aan met een stimuleringslening van ten hoogste € 100.000,00. De gemeente Oost Gelre staat met een maximale hoofdsom van € 20.000,00 onderaan de lijst.

Wat opvalt is het grote verschil in hoogte tussen de hoofdsom van een gemiddelde duurzaamheidslening voor particulieren en de hoofdsom van een stimuleringslening voor non-profitorganisaties. Dit verschil is enigszins te verklaren aan het feit dat gebouwen van, bijvoorbeeld, sportverenigingen in de regel groter zijn dan een gemiddeld woonhuis. Hierdoor zijn er bijvoorbeeld meer zonnepanelen nodig om tot hetzelfde rendement te komen of zijn er meer isolatiekosten. Een andere verklaring kan mogelijk gevonden worden in de zekerheid die een non-profitorganisatie biedt ten opzichte van een particuliere aanvrager. De stimuleringslening is in de regel een consumptieve lening. Dit houdt in dat er, op eventueel overeengekomen garanties na, geen extra vorm van zekerheid voor de kredietverstrekker is. De kredietverstrekker zal dus per lening moeten kijken wie zijn wederpartij is en aan de hand daarvan bepalen wat de maximale hoofdsom zou moeten zijn. In het geval van een non-profitorganisatie en een particulier is het verschil duidelijk. Een particulier zal in de regel in een beperktere financiële positie verkeren dan bijvoorbeeld een sportvereniging die meerdere bronnen van inkomsten heeft.

Bij bijna alle onderzochte gemeenten is de looptijd van de lening gelijk. Deze bedraagt maximaal 15 jaar. Alleen bij de gemeente Overbetuwe wordt een langere maximale looptijd gehanteerd, namelijk 20 jaar. Dit kan te verklaren zijn aan de hand van de maximale hoofdsom van de lening. Zoals eerder besproken bedraagt deze maximaal € 100.000,00, een aanmerkelijk hoger bedrag dan bij de andere onderzochte gemeenten. Door deze langere looptijd zijn non-profitorganisaties in de gemeente Overbetuwe in staat om de grotere lasten van de hogere hoofdsom evenredig te verdelen.

Stimuleringsleningen die door SVn worden verstrekt en beheert, betreffen een maatwerkproduct. Gemeenten kunnen zelf de voorwaarden van de lening inrichten. Hier valt onder andere het rentepercentage onder. De gemeenten die aangesloten zijn bij het verduurSaam energieloket hanteren hetzelfde rentepercentage als bij de duurzaamheidslening voor particulieren. De gemeente Oost Gelre heeft echter als aanvullende eis dat het een minimaal rentepercentage moet zijn van 2%. Ten tijde van het schrijven van dit rapport staat het rentepercentage van de duurzaamheidslening voor particulieren op 1,6%. Een stimuleringslening in de gemeente Oost Gelre zal dus een rente van 2% hanteren. Bij de gemeente Overbetuwe wordt een ander criterium gehanteerd om het rentepercentage te bepalen. Het college heeft de vrijheid om bij het toekennen van de lening het rentepercentage te bepalen. Deze vrijheid heeft voor- en nadelen. Een voordeel is dat het college alle feiten en omstandigheden per geval kan laten meewegen en aan de hand daarvan een rentepercentage ‘op maat’ kan geven. Een nadeel is de hoge mate van onzekerheid voor de aanvrager. Deze weet immers niet hoe zijn zaak behandeld wordt en het risico bestaat op willekeur betreffende het rentepercentage.

Toegestane maatregelen

Wat opvalt bij de toegestane maatregelen is dat de colleges van de onderzochte gemeenten een grote mate van vrijheid genieten. De lijst van de toegestane maatregelen van de gemeente Aalten, bijvoorbeeld, wordt afgesloten met een sub w, waarin is opgenomen dat alle overige duurzaamheidsmaatregelen die naar het oordeel van het college ook bijdragen aan de beleidsdoelen genoemd in de verordening, ook in aanmerking komen voor een stimuleringslening. Bij de duurzaamheidslening voor particulieren ontbreekt deze sub w en valt te redeneren dat het daar een limitatief opgesomde lijst betreft. Twee van de vijf onderzochte gemeenten die een stimuleringslening voor non-profitorganisaties aanbieden (de gemeenten Overbetuwe en Oost Gelre) hanteren een andere (meer gedetailleerde) lijst. Opvallend is dat de gemeente Oost Gelre als enige die aangesloten is bij het verduurSaam energieloket, een afwijkende lijst heeft.
De lijst opgesomde maatregelen wijkt bij de overige drie gemeenten in geen enkel opzicht van elkaar af.

Rol SVn

Zoals besproken wordt de stimuleringslening aangeboden door SVn en kunnen aangesloten gemeenten deze zelf inrichten. De rol van SVn is daarom bij deze lening beperkter dan bij de duurzaamheidslening voor particulieren. Onder andere de rente wordt nu zelf door het college vastgesteld. Echter blijft SVn wel betrokken bij de verstrekking en het beheren van een verleende lening. In deze zin zijn er geen afwijkingen ten opzichte van de duurzaamheidslening voor particulieren.

Overig

Ter afsluiting van de stimuleringslening voor non-profitorganisaties nog een korte behandeling van de notariële akte in verhouding met de onderhandse akte. In de gemeente Overbetuwe wordt, ingevolge art. 14 lid 10 Verordening Stimuleringslening non-profitorganisaties gemeente Overbetuwe 2017, de stimuleringslening altijd vastgelegd in een notariële akte. Bij de andere onderzochte gemeenten is een onderhandse akte voldoende. Een belangrijk verschil tussen deze akten is dat de bewijsrechtelijke status van een notariële akte hoger is dan die van de onderhandse akte.[49] Een notariële akte kan gekenmerkt worden als een authentieke akte in de zin van art. 156 lid 2 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv). Deze levert tegen eenieder dwingend bewijs op (art. 157 lid 1 Rv). Ingevolge art. 151 lid 1 Rv is de rechter bij dwingend bewijs verplicht om de inhoud van bepaalde bewijsmiddelen als waar aan te nemen.
Een onderhandse akte heeft die bewijskracht slechts tussen partijen en hun rechtverkrijgenden en dus niet tegen eenieder.[50]

Zoals gebleken is biedt de gemeente Overbetuwe een stimuleringslening aan met een veel hogere hoofdsom dan de overige onderzochte gemeenten. Het ligt daarom in de rede dat de gemeente alleen gebruik wil maken van authentieke akten om de lening in vast te leggen. Deze bieden immers meer zekerheid dan de onderhandse akten die louter tussen de contractspartijen werking heeft.

5.5.3 Stimuleringslening duurzame maatregelen voor kleine en micro-ondernemingen

De stimuleringslening duurzame maatregelen voor kleine en micro-ondernemingen wordt maar door één van de 11 onderzochte gemeenten aangeboden. Vergeleken met de hoeveelheid gemeenten die een duurzaamheidslening voor particulieren aanbieden is dit verschil opvallend. Zeker gelet op het feit dat in de voorgenoemde Energieagenda ondernemers uitdrukkelijk genoemd worden als één van de belangrijkste partijen die aan de energietransitie zou moeten deelnemen.[51] De gemeente Oude IJsselstreek hanteert de begrippen kleine en micro-ondernemingen in haar verordening. Deze begrippen vinden hun origine in een aanbeveling aan de Europese Commissie.[52] Een micro-onderneming wordt (ingevolge art. 2 lid 3 van de aanbeveling) gedefinieerd als een onderneming waar minder dan 10 personen werkzaam zijn en waarvan de jaaromzet of het jaarlijkse balanstotaal twee miljoen euro niet overschrijdt. Ingevolge art. 2 lid 2 van de aanbeveling wordt een kleine onderneming gedefinieerd als een onderneming waar minder dan 50 personen werkzaam zijn en waarvan de jaaromzet of het jaarlijkse balanstotaal 10 miljoen euro niet overschrijdt.
Dat gemeenten zich meer richten op particulieren inzake het verstrekken van kredieten kan ook gelegen zijn in het feit dat ondernemingen minder de noodzaak voelen om kredieten aan te vragen inzake het nemen van duurzame maatregelen. Deze draaien immers een omzet, waaruit duurzame maatregelen gefinancierd zouden kunnen worden. Tevens worden er op rijksniveau een aantal (betere) alternatieven aangeboden om ondernemers te stimuleren tot energietransitie over te gaan. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: RvO) biedt bijvoorbeeld een legio aan maatregelen aan voor ondernemers. Een voorbeeld van één van deze maatregelen is de energie-investeringsaftrek.[53]

Wat ook opvalt is dat de stimuleringslening voor kleine en micro-ondernemingen nauwelijks afwijkt van de stimuleringslening voor non-profitorganisaties. Dat deze twee stimuleringsleningen vrijwel identiek zijn kan mogelijk verklaard worden aan het feit dat het in beide gevallen een stimuleringslening betreft voor nagenoeg dezelfde doelgroep (een onderneming/rechtspersoon). Tevens blijkt dat sommige gemeenten in hun verordening zowel de non-profitorganisaties als de ondernemingen meenemen. Een voorbeeld hiervan is de Verordening Stimuleringslening duurzaamheid ondernemingen en verenigingen gemeente Hellevoetsluis, 2019. Door beiden in hun eigen aparte verordening op te nemen kan er zelfs sprake zijn van onnodige ‘verkokering’ van wetgeving.[54]

Ondanks de overeenkomsten met de stimuleringslening voor non-profitorganisaties is het uiteraard wel de moeite waard om de essentialia van de verordening beknopt te behandelen (zie bijlage 5: tabel duurzame maatregelen voor kleine en micro-ondernemingen) en opvallende elementen en verschillen nader te belichten.

Doelgroep

Zoals eerder vermeld is de verordening louter van toepassing op kleine en micro-ondernemingen die gevestigd zijn in bedrijfsgebouwen binnen de gemeentegrens. In de verordening wordt tevens vermeld dat de ondernemer zowel huurder als eigenaar van het pand kan zijn. Zoals eerder besproken bij de duurzaamheidslening voor particulieren is het moeilijk voor te stellen dat een huurder bereid is om een krediet te nemen voor een pand dat niet binnen zijn vermogen valt.

Weigeringsgronden

De weigeringsgronden genoemd in deze verordening wijken in geen enkel opzicht af van de weigeringsgronden genoemd in de Verordening Stimuleringslening duurzame maatregelen non-profitorganisaties gemeente Oude IJsselstreek 2018. Om deze reden wordt volstaan met een verwijzing naar de behandeling van de weigeringsgronden inzake deze verordening.

Hoogte lening, looptijd en rentepercentage

Wederom zijn de kenmerken van de lening vrijwel identiek aan de stimuleringslening voor non-profitorganisaties. De bedragen, de looptijd en het rentepercentage zijn bij beide verordeningen identiek. Het enige verschil is erin gelegen dat bij de verordening voor de non-profitorganisaties een extra lid is toegevoegd aan het artikel inzake de kenmerken van de stimuleringslening. Dit lid regelt, dat indien het gebouw verkocht wordt gedurende de looptijd van de lening, deze direct en volledig wordt afgelost. Een reden hiervoor kan zijn dat non-profitorganisaties minder zekerheid bieden dat deze de lening kunnen aflossen indien het gebouw verkocht wordt dan een onderneming die wel gericht is op het draaien van winst. Dit extra lid biedt toch een hogere mate van zekerheid. Uiteraard is dit lid niet van toepassing op een non-profitorganisatie die alleen gebruiker is van een gebouw. Tevens lijkt het niet aannemelijk dat dit ook voor sportcomplexen geldt; nu het lid expliciet spreekt van een gebouw.

5.5.4 Stimuleringslening duurzaamheid

De stimuleringslening duurzaamheid is bij de onderzochte gemeenten ook een vreemde eend in de bijt. Van de onderzochte gemeenten wordt deze lening alleen door de gemeente Ede aangeboden. De stimuleringslening duurzaamheid brengt, in tegenstelling tot de andere stimuleringsleningen, twee doelgroepen samen in één verordening. Dit is niet het enige opvallende verschil dat er te vinden is. Ingevolge art. 1 lid 1 Mandaatbesluit stimuleringslening duurzaamheid Ede is de bevoegdheid tot het vaststellen van toekenningsbesluiten gemandateerd aan de afdelingsmanager Beleid, Infrastructuur en Milieu. Tevens is expliciet in art. 1 lid 2 Mandaatbesluit stimuleringslening duurzaamheid Ede volmacht verleend aan SVn voor het aangaan van een geldlening ter uitvoering van de beschikking tot subsidievaststelling. Van alle onderzochte gemeenten is de gemeente Ede de enige gemeente die een dergelijk mandaatbesluit heeft vastgesteld. Voor een schematische behandeling van de stimuleringslening wordt verwezen naar bijlage 6: Tabel onderzoeksresultaten Stimuleringslening duurzaamheid.

Doelgroep

Zoals genoemd is de doelgroep van deze stimuleringslening, zeker vergeleken met de andere stimuleringsleningen, erg ruim. Onder deze verordening vallen zowel particulieren die een bestaand gebouw of nieuwbouw willen verduurzamen, alsmede rechtspersonen zonder winstoogmerk die een maatschappelijk belang behartigen. Wat opvalt is dat hier niet expliciet wordt gesproken over een non-profitorganisatie in de vorm van een stichting of een vereniging. In beginsel lijkt dus dat een B.V. of een N.V. ook onder deze definitie zou kunnen vallen, echter hebben deze rechtspersonen per definitie een winstoogmerk. Daarom vallen deze rechtspersonen alsnog buiten de verordening. Zoals eerder behandeld, kunnen deze rechtspersonen uiteraard wel gebruik maken van alternatieve regelingen op rijksniveau.
Er wordt tevens gesproken over maatschappelijk belang. Dit wordt in art. 1 van de verordening gedefinieerd als: “belang dat niet industrieel of commercieel van aard is en voorziet in behoeften van de Edese samenleving, waaronder in ieder geval begrepen sport, cultuur, zorg, religie en onderwijs”. Deze omschrijving van maatschappelijk belang heeft raakvlakken met de omschrijving van een non-profitorganisatie en hebben nagenoeg dezelfde strekking.

Het lijkt er echter niet op dat sportcomplexen onder deze verordening vallen, nu de verordening expliciet spreekt van een bestaand gebouw of een nieuw gebouw. Tevens moet het gebouw in eigendom zijn bij de rechtspersoon. Gebruikers van gebouwen komen dus niet in aanmerking voor een stimuleringslening in de zin van deze verordening.
Betreffende de natuurlijke personen is het opvallend dat huurder-bewoners wel expliciet genoemd worden. Zoals gezegd is het erg onwaarschijnlijk dat een huurder een dusdanige verplichting op zich wil nemen voor een woning die niet binnen zijn vermogen valt.

Weigeringsgronden

Vergeleken met de andere stimuleringsleningen zijn er in deze verordening veel meer weigeringsgronden opgenomen. Gelet op de veel ruimere doelgroep is dit niet vreemd. Veel weigeringsgronden komen echter overeen met de weigeringsgronden genoemd in de verordeningen voor de stimuleringslening voor non-profitorganisaties en duurzaamheidslening voor particulieren. Er zijn echter wel een aantal opvallende aanvullingen. Eén van die aanvullingen luidt dat het geen stimuleringsmaatregel mag betreffen waarop, op grond van art. 2.15 van het activiteitenbesluit milieubeheer, voor aanvrager de wettelijke plicht rust om deze te realiseren. Dit activiteitenbesluit spreekt expliciet over een inrichting; een term nader gedefinieerd in de Wet milieubeheer. Art. 1.1 lid 1 van de Wet milieubeheer luidt: “elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht”. Alleen een activiteit die valt onder deze omschrijving wordt aangemerkt als een inrichting en valt daarmee onder het activiteitenbesluit. Dit zijn voornamelijk ondernemingen, maar ook particulieren kunnen onder deze noemer vallen.[55] Gezien de nadruk van dit rapport zal een verdere behandeling van het begrip inrichting en de Wet milieubeheer in het algemeen achterwege blijven.

Een andere aanvulling betreft dat het geen onderneming mag zijn in de zin van art. 107 VWEU. Zoals eerder vermeld gaat dit artikel in op verboden staatssteun, daarom wordt hier volstaan met een verwijzing naar paragraaf 5.4.

De laatste aanvulling betreft het feit dat een rechtspersoon 20% van de investeringskosten zelf financiert. Dit kan er in gelegen zijn dat rechtspersonen in de regel meer financiële armslag hebben dan particulieren. Een dusdanige verplichting kan er wellicht voor zorgen dat rechtspersonen zorgvuldiger afwegen welke stimuleringsmaatregelen zij zullen gaan treffen.

Hoogte lening, looptijd en rentepercentage

Omdat er meerdere doelgroepen binnen deze verordening vallen zijn er twee verschillende leningen te onderscheiden. Eén voor particulieren en één voor rechtspersonen. Er zijn verder geen opvallende verschillen te vinden ten opzichte van de andere stimuleringsleningen. Voor de essentialia wordt verwezen naar bijlage 6: Tabel onderzoeksresultaten Stimuleringslening duurzaamheid.

Toegestane maatregelen

De lijst met toegestane maatregelen is te vinden in een aparte verordening, te weten: Nadere regel stimuleringsmaatregelen duurzaamheid Ede. De toegestane maatregelen opgesomd in deze verordening wijken erg af van de toegestane maatregelen opgesomd voor de stimuleringslening voor non-profitorganisaties. Een aantal opvallende verschillen zijn maatregelen gericht op aardgasvrij wonen, bevordering van de biodiversiteit en laadfaciliteiten voor elektrische voertuigen. Dat de opgesomde maatregelen erg afwijken van de maatregelen voor non-profitorganisaties kan te wijten zijn aan het feit dat de gemeente Ede haar stimuleringslening gerichter wil aanbieden. Zoals gebleken is wordt de stimuleringslening voor non-profitorganisaties voornamelijk aangeboden in relatief kleinere gemeenten die allemaal onderdeel zijn van hetzelfde energieloket. Kleinere gemeenten missen vaak specifieke deskundigheid binnen hun organisatie.[56] Hierdoor zijn deze gemeenten aangewezen op samenwerking met andere gemeenten en een praktische oplossing hiervoor is een gezamenlijk energieloket. Het verduurSaam energieloket is hier een uitstekend voorbeeld van. De gemeente Ede behoort tot de grotere gemeenten in Gelderland en de verwachting is dat binnen deze organisatie voldoende specifieke deskundigheid aanwezig is om de verordening zelfstandig inhoudelijk vast te stellen. Hierdoor kan er efficiënter ingespeeld worden op de behoeften binnen de eigen gemeentegrens.

Rol SVn

Zoals eerder besproken heeft de gemeente Ede, in het Mandaatbesluit stimuleringslening duurzaamheid Ede, SVn uitdrukkelijk volmacht gegeven voor het aangaan van een geldlening ter uitvoering van de beschikking tot subsidievaststelling. Nadat de gemeente Ede in een toekenningsbesluit heeft besloten dat de aanvrager in aanmerking komt voor een stimuleringslening, wordt deze doorverwezen naar SVn voor onder andere een krediettoets. Mocht de procedure bij SVn ook zonder problemen verlopen, dan wordt de lening door SVn verstrekt en beheert. Zoals verwacht wijkt deze procedure in geen enkel opzicht af van de procedure bij de andere stimuleringsleningen.

5.5.5 Stimuleringsregeling collectieve investeringen woningvoorraad

Wederom een vreemde eend in de bijt. Van de onderzochte gemeenten wordt deze stimuleringslening alleen aangeboden door de gemeente Apeldoorn en is deze lening collectief van aard. Dit betekent dat individuele eigenaren niet binnen de reikwijdte van deze verordening vallen. De gemeente geeft als verklaring dat de stimuleringsreling aanvullend is ten opzichte van het Nationaal Energiebespaarfonds op grond waarvan particuliere huiseigenaren een energiebespaarlening kunnen aangaan. Het nationaal Energiebespaarfonds is een regeling op rijksniveau en wordt ook uitgevoerd door SVn.[57] Om deze reden heeft de gemeente Apeldoorn besloten om deze stimuleringsregeling alleen collectief aan te bieden. De collectieve insteek kan echter wel een belemmering vormen. Het is immers noodzakelijk dat alle eigenaren op één lijn komen en gezamenlijk achter de voorgenomen maatregelen staan. Deze besluitvorming kan in bepaalde situaties lastig zijn, bijvoorbeeld als één of meer eigenaren en/of bewoners het niet eens zijn met bepaalde voorgestelde maatregelen. Dit is een groot nadeel ten opzichte van een individuele regeling, die gericht is op één individuele aanvrager.

Doelgroep

Deze stimuleringslening is alleen gericht op het collectief treffen van duurzaamheidsmaatregelen bij ten minste vier woningen of appartementen van een wooncomplex. Bij alle onderzochte gemeenten is dit de enige gemeentelijke regeling op collectieve basis. Op grond van de verordening zijn er drie doelgroepen te onderscheiden.
De eerste doelgroep van de stimuleringslening is een rechtspersoon zonder winstoogmerk, niet zijnde een verhuurder, die ten behoeve van een wooncomplex optreedt op basis van een aan hem verleende titel. Hier zou bijvoorbeeld een, in subparagraaf 4.3.2 besproken, energie coöperatie onder kunnen vallen, die zonder winstoogmerk, ten behoeve van een wooncomplex als tussenpersoon optreedt om (duurzame) verbeteringen aan te brengen. Deze rechtspersoon zal tevens moeten optreden op basis van een rechtsgeldige titel. Dit zou een simpele overeenkomst kunnen zijn tussen de eigenaren van de appartementen en de rechtspersoon om namens de eigenaren (duurzame) verbeteringen aan te brengen.

De tweede doelgroep zijn eigenaren-bewoners, met dien verstande dat het een gebundelde aanvraag moet zijn. Hiervoor is ook het begrip wooncomplex van belang: de woningen moeten bij elkaar horen. Een voorbeeld hiervan zijn rijtjeswoningen in een straat. Huurders van particuliere woningen vallen door deze strikte omschrijving niet onder de reikwijdte van de verordening.

De laatste doelgroep is ongetwijfeld het meest opvallend. Deze stimuleringslening is ook bedoeld voor een VvE. In een gesprek met medewerkers van SVn is naar voren gekomen dat de VvE een groep is waar veel winst te behalen valt qua verduurzaming.[58] Collectieve appartementencomplexen zijn immers grotere energieverbruikers dan particuliere bewoners van woonhuizen en het nemen van duurzame maatregelen heeft hier meer impact dan bij een klein huishouden. Van alle onderzochte gemeenten is er in de gemeentelijke regelingen nauwelijks aandacht voor de VvE. Een reden hiervoor kan zijn dat er op rijksniveau een speciale maatregel is voor de VvE. Met de VvE Energiebespaarlening kunnen energiebesparende maatregelen aan een appartementencomplex gefinancierd worden.[59] Ook de RvO biedt een aantal gunstige faciliteiten (waaronder subsidies) aan voor de VvE die voornemens is om duurzame maatregelen te nemen.[60]

Weigeringsgronden

De lijst met opgenomen weigeringsgronden is in deze verordening een stuk beperkter dan bij de verordeningen inzake de stimuleringslening voor non-profitorganisaties. Er zijn tussen deze twee stimuleringsleningen qua weigeringsgronden ook geen opvallende verschillen aangetroffen. Daarom wordt volstaan met een verwijzing naar het systematisch overzicht van de weigeringsgronden opgenomen in bijlage 7: Tabel onderzoeksresultaten Stimuleringsregeling collectieve investeringen woningvoorraad.

Hoogte lening, looptijd en rentepercentage

Omdat deze lening op collectieve basis is, is de opbouw van de lening anders opgebouwd dan bij de leningen die op particuliere basis zijn. Wat opvalt is dat de hoogte van de lening gekoppeld is aan het energielabel. In beginsel is de maximale hoofdsom € 5.000 per woning of appartement, maar per labelstap wordt deze maximale hoofdsom verhoogd met € 5.000, met een maximum van € 20.000. Van alle onderzochte leningen is dit de enige lening die een soort van ‘prestatiebeloning’ oplegt en deze kan voor de aanvrager stimulerend werken. De looptijd van de lening is ook getrapt opgebouwd, waarbij de hoogte van de hoofdsom bepalend is voor de looptijd van de lening. Dit zorgt ervoor dat de lasten van de lening zo evenredig mogelijk worden verdeeld over de totale looptijd van de lening. Het rentepercentage van de lening bedraagt altijd 2% en is vastgelegd, in tegenstelling tot enkele gemeenten die een stimuleringslening voor non-profitorganisaties aanbieden, in de verordening.

Toegestane maatregelen

De lijst met toegestane maatregelen wijkt in veel opzichten af van de lijst die opgenomen is bij de individuele leningen. Zoals besproken is deze lening ook van toepassing op de VvE. Er zijn dus ook enkele maatregelen opgenomen ten behoeve van een appartementencomplex. Wat opvalt is dat er ook maatregelen zijn opgenomen inzake het herstel van gebreken, te denken valt aan het herstel van gevels, vloeren en daken. Tevens zijn er maatregelen opgenomen die de toegankelijkheid en toekomstwaarde van appartementencomplexen bevorderen, zoals een liftinstallatie of de verbetering van de ingangspartij of het trappenhuis.
Gesteld kan worden, dat de Stimuleringsregeling collectieve investeringen woningvoorraad meer beoogd dan louter het bevorderen van de energietransitie, ook het verbeteren van het woongenot valt onder de verordening. Als kanttekening is het verbeteren van het woongenot wel alleen van toepassing bij appartementencomplexen. Voor particuliere eigenaren-bewoners zijn alleen maatregelen inzake de energietransitie van toepassing.

Rol SVn

Wederom is SVn bevoegd om de lening te verstrekken en te beheren. Er zijn verder geen verschillen te vinden in de procedure bij SVn.

Overig

In art. 13 van de verordening is bepaald dat de bevoegdheid tot het nemen van toekenningsbesluiten is gemandateerd aan de manager van de Eenheid Ruimtelijke Leefomgeving. Dit is een vergelijkbare constructie als besproken bij de Stimuleringslening duurzaamheid van de gemeente Ede. Een verschil is wel dat de gemeente Ede het mandaatbesluit in een aparte verordening heeft opgenomen. De gemeente Apeldoorn heeft de mandaatverlening verwerkt in de verordening inzake de stimuleringslening. Tevens blijkt niet dat er aan SVn een volmacht wordt verstrekt voor het aangaan van een geldlening ter uitvoering van de beschikking tot subsidievaststelling, dit was bij de gemeente Ede wel het geval.

5.5.6 Subsidieregeling stimulering verduurzamen particulier woningbezit 2018

De enige gemeentelijke subsidieregeling die is aangetroffen bij de onderzochte gemeenten. Deze subsidieregeling is alleen van toepassing binnen de gemeente Nijmegen. Tevens valt op dat de subsidieregeling een beleidsregel betreft, ter uitvoering van een ruimere kaderverordening. De reikwijdte van de subsidieregeling is ten opzichte van de andere stimuleringsmaatregelen ook erg beperkt. Voor een schematische uiteenzetting hiervan wordt volstaan met een verwijzing naar bijlage 8: Tabel onderzoeksresultaten subsidieregeling stimulering verduurzamen particulier woningbezit 2018.

Doelgroep

Ten opzichte van de andere stimuleringsmaatregelen is de doelgroep van de regeling vrij beperkt. Aangezien de regeling is bedoeld voor meerdere doeleinden, zijn er verschillende doelgroepen te onderscheiden. De eerste is beperkt naar plaats en is gericht op de wijk Hengstdal in Nijmegen. Alleen de eigenaar van een woning of pand kan een tegemoetkoming ontvangen voor een energieadvies ten behoeve van de onderhavige woning of het pand. Huurders van woningen zijn van deze subsidieregeling uitgesloten.
De tweede doelgroep is niet gebonden aan locatie en omvat alle eigenaren en huurders van een woning of pand binnen de gemeente Nijmegen. Deze kunnen een tegemoetkoming ontvangen voor de kosten die de netbeheerder rekent om de gasaansluiting af te sluiten.

Weigeringsgronden

De weigeringsgronden zijn algemeen van aard en zijn ook opgenomen bij de andere stimuleringsmaatregelen. Om deze reden wordt volstaan met een verwijzing naar bijlage 8: Tabel onderzoeksresultaten subsidieregeling stimulering verduurzamen particulier woningbezit 2018 voor de essentialia.

Hoogte Subsidie

Voor de subsidie inzake het energieadvies is gekozen voor het vergoeden van een vast percentage van de totale kosten van het advies, met een maximum van € 550. Voor de subsidie inzake de afsluiting van de gasaansluiting is gekozen voor een vast bedrag van € 650 per woning of pand. Dit alles met het voorbehoud dat de subsidie maar één keer per adres verstrekt wordt voor dezelfde werkzaamheden.

Toegestane maatregelen

Zoals genoemd zijn de toegestane maatregelen limitatief opgenomen. Het betreft alleen een tegemoetkoming voor een energieadvies ten behoeve van een woning gelegen in de wijk Hengstdal of een tegemoetkoming voor de afsluitkosten van de gasaansluiting.

Rol SVn

Deze subsidieregeling is de enige stimuleringsmaatregel van de onderzochte gemeenten waarin SVn geen enkele rol speelt. Het college geeft naar aanleiding van de aanvraag een subsidievaststelling en de aanvrager ontvangt het geld binnen 6 weken na deze vaststelling.

Overig

In de subsidie is expliciet vermeld dat deze geldt tot en met 31 december 2018. Ten tijde van schrijven is reeds een nieuwe subsidieregeling vastgesteld (Subsidieregeling stimulering verduurzamen particulier woningbezit 2019) waarin de tegemoetkoming voor het energieadvies niet meer voorkomt en alleen nog maar een subsidie verstrekt wordt voor het afsluiten van de gasaansluiting. Omdat ten tijde van het praktijkonderzoek de oude regeling nog van kracht was is gekozen om deze nog steeds als uitgangspunt te nemen.

[1] Damen e.a. 2013, Bestuursrecht (deel 2), p. 254.

[2] Damen e.a. 2013, Bestuursrecht (deel 1), p. 463.

[3] Damen e.a. 2013, Bestuursrecht (deel 1), p. 464.

[4] J. van den Brink & W. den Ouden, Nederlands Juristenblad 2016, afl. 39, p. 2891.

[5] De Poorter, Tekst en Commentaar Algemene wet bestuursrecht, commentaar op art. 1:1 Awb, p. 3.

[6] J. van den Brink & W. den Ouden, Nederlands Juristenblad 2016, afl. 39, p. 2894.

[7] ABRvS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379, NJB 2014/1789 (Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schiphol).

[8] Damen e.a. 2013, Bestuursrecht (deel 1), p. 466.

[9] J. van den Brink & W. den Ouden, Nederlands Juristenblad 2016, afl. 39, p. 2888.

[10] Zie voor de definitie en werking van een revolverend fonds § 3.5.1.

[11] J. van den Brink & W. den Ouden, Nederlands Juristenblad 2016, afl. 39, p. 2892.

[12] J. van den Brink & W. den Ouden, Nederlands Juristenblad 2016, afl. 39, p. 2892.

[13] Borman, Tekst & Commentaar Algemene wet bestuursrecht, commentaar op art. 4:21 Awb.

[14] Kamerstukken II 1993/94, 23700, 3, p. 32.

[15] Kamerstukken II 1993/94, 23700, 3, p. 32.

[16] Telefoongesprek met een ambtenaar van de gemeente Aalten, gehouden op 18 april 2019.

[17] Telefoongesprek met een ambtenaar van de gemeente Aalten, gehouden op 18 april 2019

[18] Over SVn, geraadpleegd op 10 januari 2019 van https://www.svn.nl/over-ons

[19] Overheden, geraadpleegd op 1 februari 2019 van https://www.svn.nl/overheden

[20] SVn (2019), Toelichting op een duurzaamheidslening en algemene bepalingen voor geldleningen, p. 3.

[21] Damen e.a. 2013, Bestuursrecht (deel 1), p. 42.

[22] Waarom SVn, geraadpleegd op 12 januari 2019 van https://www.svn.nl/overheden/waarom-svn

[23] Waarom SVn, geraadpleegd op 12 januari 2019 van https://www.svn.nl/overheden/waarom-svn

[24] Verordening, geraadpleegd op 13 januari 2019 van https://www.svn.nl/overheden/verordening

[25] Deelnemingsovereenkomst, geraadpleegd op 15 februari 2019 van https://www.svn.nl/overheden/deelnemingsovereenkomst#

[26] Word deelnemer van SVn, geraadpleegd op 15 februari 2019 van https://www.svn.nl/overheden/deelnemingsovereenkomst

[27] Damen e.a. 2013, Bestuursrecht (deel 1), p. 120.

[28] Damen e.a. 2013, Bestuursrecht (deel 1), p. 120.

[29] Klachten fondsen SVn, geraadpleegd op 2 maart 2019 van https://www.svn.nl/fondsmanagement/onze-fondsen/klachtenprocedure

[30] Financiële dienstverleners, geraadpleegd op 3 maart 2019 van https://www.kifid.nl/voor-financiele-dienstverleners/

[31] E.H. Hondius & G.J. Rijken, Handboek Consumentenrecht, p. 527.

[32] Dienstverleners register, geraadpleegd op 3 maart 2019 van https://www.kifid.nl/register/

[33] Bindend – Niet bindend, geraadpleegd op 3 maart 2019 van https://www.kifid.nl/bindend-niet-bindend/

[34] Damen e.a. 2013, Bestuursrecht (deel 1), p. 463.

[35] Duurzaamheidslening, geraadpleegd op 14 maart 2019 van https://verduursaamenergieloket.nl/financieel/leningen/duurzaamheidslening/

[36] Deze stelling kwam met name naar voren in het gesprek met medewerkers van de juridische afdeling van SVn, deze heeft plaatsgevonden op 20 maart 2019

[37] Gesprek met medewerkers van de juridische afdeling van SVn, deze heeft plaatsgevonden op 20 maart 2019

[38] Deze conclusie viel te trekken naar aanleiding van een gesprek met een ambtenaar van de gemeente Ede, deze heeft plaatsgevonden op 4 april 2019

[39] Gesprek met een ambtenaar van de gemeente Ede, deze heeft plaatsgevonden op 4 april 2019

[40] J. van den Brink & W. den Ouden, Nederlands Juristenblad 2016, afl. 39, p. 2894.

[41] Strengers, Tekst en Commentaar GPW, commentaar op art.160 Gemw, p. 2.

[42] Borman, Tekst en Commentaar Algemene wet bestuursrecht, commentaar op art. 8:3 Awb.

[43] HR 27 maart 1987, NJ 1987/727 (Amsterdam/Ikon)

[44] HR 8 juli 1991, ECLI:NL:HR:1991:ZC0315, NJ 1991/691 (Antiekstudio Lelystad/gemeente Lelystad)

[45] Huijgen, Tekst en Commentaar Burgerlijk Wetboek, commentaar op art. 3:14 BW.

[46] Ingevolge art. 3 Verordening Stimuleringslening duurzaamheid gemeente Ede.

[47] Uitzondering is de gemeente Arnhem, die een andere regeling hanteert, zie § 4.3.8.

[48] Energieprestatie (EPC), geraadpleegd op 18 maart 2019 van https://www.rvo.nl/onderwerpen/duurzaam-ondernemen/gebouwen/wetten-en-regels-gebouwen/nieuwbouw/energieprestatie-epc

[49] Snijders & Rank-Berenschot, Goederenrecht, p.79.

[50] Snijders & Rank-Berenschot, Goederenrecht, p.79.

[51] Kamerstukken II 2017/18, 31510, 64, p. 5.

[52] Commissiedocument 1422 van 2003 (PbEU 2003, L 124/36-41)

[53] Energie-investeringsaftrek, geraadpleegd op 29 maart 2019 van https://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/energie-investeringsaftrek-eia

[54] Damen e.a. 2013, Bestuursrecht (deel 1), p. 55.

[55] Het begrip ‘inrichting’ uit de Wet milieubeheer, geraadpleegd op 2 april 2019 van https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/activiteitenbesluit/begrip-inrichting/

[56] Damen e.a. 2013, Bestuursrecht (deel 1), p. 42.

[57] Over ons, geraadpleegd op 2 april 2019 van https://www.energiebespaarlening.nl/over-ons/

[58] Gesprek met medewerkers van de juridische afdeling van SVn, deze heeft plaatsgevonden op 20 maart 2019

[59] VvE Energiebespaarlening, geraadpleegd op 2 april 2019 van https://www.energiebespaarlening.nl/vve/

[60] Energiebesparen voor Vereniging van Eigenaren, geraadpleegd op 2 april 2019 van https://www.rvo.nl/onderwerpen/duurzaam-ondernemen/gebouwen/energiebesparen-voor-vereniging-van-eigenaren