De afgelopen maanden heeft student Hannah van Eibergen in opdracht van Arcadis, en begeleid vanuit het lectoraat, onderzoek gedaan naar de mogelijkheden om duurzaamheid te integreren in de regels behorend bij een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. In juni 2019 heeft zij haar onderzoek afgerond.

Hieronder is hoofdstuk 4 opgenomen, waarin Hannah uitlegt wat een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte inhoudt én in hoeverre kan worden afgeweken van een normaal bestemmingsplan.  Ons streven is om in de nabije toekomst meer uit haar onderzoeksverslag te publiceren.

 

4. Het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte

 

4.1 Inleiding

In aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet is in de Chw de mogelijkheid opgenomen voor gemeenten om te experimenteren met het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Gemeenten die zich hebben aangemeld voor dit experiment kunnen (tijdelijk) op onderdelen afwijken van wet- en regelgeving, waardoor alvast kan worden geanticipeerd op en geëxperimenteerd met de mogelijkheden die het omgevingsplan onder de Omgevingswet gaat bieden.[1] Op die manier kan nu al worden gewerkt in de geest van de Omgevingswet. Doel van onderhavig onderzoek is inzicht te geven in hoe duurzaamheidsregels kunnen worden opgenomen in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Daarom wordt in dit hoofdstuk het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte nader toegelicht. Paragraaf 4.2 geeft een algemene inleiding op het bestemmingsplan, waarna paragraaf 4.3 dieper ingaat op wat de verbrede reikwijdte daadwerkelijk inhoudt en welke extra ruimte het kan bieden.

 

4.2 Wettelijke grondslag en algemene inhoud van het bestemmingsplan

Deze paragraaf beschrijft allereerst de wettelijke grondslag van het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Daarna wordt een aantal algemene onderdelen van het bestemmingsplan besproken, zoals de voorwaarden voor deelname, inhoud en publicatie van het bestemmingsplan.

 

4.2.1 Crisis- en herstelwet

Het experimenteren met een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte wordt mogelijk gemaakt door de Chw. Deze wet is opgesteld ter bestrijding van de economische crisis en haar gevolgen en ter bevordering van een goed en duurzaam herstel van de economische structuur. Meer specifiek is de wet gericht op de versnelling van infrastructurele projecten en andere grote bouwprojecten op het gebied van duurzaamheid, energie en innovatie.[2] De wet is op 31 maart 2010 in werking getreden en zou oorspronkelijk per 1 januari 2014 eindigen. Gezien de kritieke situatie rondom de economische crisis in 2008 was snelheid een cruciale factor bij de totstandkoming van de wet. Daarom is destijds besloten de Chw een tijdelijk karakter te geven.[3]

 

De wet bleek onder andere een succesvol instrument voor het versnellen van de woningbouwproductie. Woningbouwprojecten kunnen dankzij de Chw sneller worden gerealiseerd, omdat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de ABRvS’) binnen zes maanden uitspraak doet in een beroepszaak.[4] Dat is twee keer sneller dan gemiddeld.[5] Ook waren er positieve ervaringen met bijzondere projecten, zoals ontwikkelingsgebieden en innovatieve experimenten. Bij de aanwijzing van experimenteergebieden, wordt tijdelijk wetgeving opzij gezet, om snel, maar zorgvuldig urgente projecten te kunnen realiseren.[6] Het werken aan economische structuurversterking bleek bovendien een aandachtspunt voor de lange termijn te zijn. Daarom is besloten om bepaalde onderdelen van de Chw voor zover mogelijk een permanente plek in het bestuursrecht en het omgevingsrecht te geven.

 

Vanuit de praktijk klinkt de behoefte om de mogelijkheden van de wet sneller in te kunnen zetten.[7] Daarom is in september 2018 een wetsvoorstel tot wijziging van de Chw ingediend. Uit voornoemd wetsvoorstel zijn twee voorstellen tot wijziging in het bijzonder belangrijk in het kader van dit onderzoek. De eerste betreft de manier waarop een experiment wordt aangewezen. Bij de huidige procedure kan dit slechts bij AMvB. Het wetsvoorstel regelt dat het toevoegen van nieuwe projecten voortaan bij ministeriële regeling kan gebeuren, wat een versnelling en versimpeling van de procedure oplevert. Het tweede voorstel verruimt de toelatingscriteria voor nieuwe experimenten en voegt een aantal wetten toe aan de lijst van wetten waarvan mag worden afgeweken.[8] Door dit voorstel wordt het voor gemeenten dus makkelijker om een project als experiment onder de Chw te laten vallen. Hierdoor kan eenvoudiger, sneller en uitgebreider worden geëxperimenteerd met de instrumenten uit de Omgevingswet.[9] Zo kan bijvoorbeeld beter worden ingespeeld op het tekort aan woningen en mogen bestuursorganen strengere eisen en grenswaarden stellen voor luchtkwaliteit, een belangrijke ontwikkeling op het gebied van duurzaamheid.[10] Op deze manier kan dus nog beter worden geoefend met de Omgevingswet dan met de huidige Chw al mogelijk is. De Chw zal na een periode van overgangsrecht uiteindelijk opgaan in de Omgevingswet.[11]

 

4.2.2 Voorlopers van het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte

Het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte kent twee voorlopers: de experimenten met één aspect en flexibele plannen.[12] De eerste variant betreft relatief eenvoudige experimenten, waarbij van één aspect van de regelgeving omtrent een bestemmingsplan kan worden afgeweken. In de meeste projecten die op grond van deze vorm zijn gestart, betreft de afwijking een verlenging van de geldingsduur van het bestemmingsplan van tien naar vijftien of twintig jaar. Deze langere geldingsduur zorgt voor een meer organische en geleidelijke ontwikkeling van een gebied, in plaats van te werken volgens een harde planning en een specifieke blauwdruk. Bij de tweede variant, flexibele plannen, wordt gedacht vanuit het principe dat alles is toegestaan, behalve de situaties die expliciet zijn uitgezonderd. Deze vorm vertoont al meer kenmerken van het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Doel van dit experiment is te onderzoeken wanneer functies en regels meer los kunnen worden gelaten om op die manier meer en sneller ruimte te maken voor ontwikkelingen en initiatieven. Het experiment bevat drie varianten: globale bestemmingsplannen, uitnodigingsplanologie en het opnemen van bestemmingsplannen in een verordening. Bij reguliere bestemmingsplannen wordt met behulp van de verbeelding en regels aangegeven welke bouw- en gebruiksmogelijkheden voor een bepaald gebied gelden. Bij flexibele bestemmingsplannen wordt juist de omgekeerde benadering gevolgd, door aan te geven wat in een gebied niet is toegestaan. Daarnaast mag op onderdelen worden afgeweken van een aantal wettelijke bepalingen, waaronder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet ruimtelijke ordening, de Wet geluidhinder en de Wet milieubeheer. Op die manier worden initiatiefnemers meer uitgedaagd om zich met de ontwikkeling van een gebied bezig te houden.[13]

 

4.2.3 Twee vormen van het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte

Het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte is een experiment dat twee vormen kent, die wat betreft de ruimte tot experimenteren gelijk zijn aan elkaar, maar waarvan het doel enigszins verschilt.[14] Een klein deel van de experimenten betreft een geheel gemeentelijk grondgebied. Onder dit experiment pakt een gemeente met één plan het gehele grondgebied aan, zoals dat straks onder de Omgevingswet verplicht is. Deze experimenteermogelijkheid valt onder artikel 7g Bu Chw. De tweede vorm, die in het grootste deel van de experimenten is toegepast, richt zich op de realisatie van een gebiedsproject. Daarbij gaat het om de ontwikkeling van een woonwijk, een bedrijventerrein of een gemengd gebied. Deze experimenten vallen onder artikel 7c Bu Chw. De focus ligt in dit onderzoek met name op de tweede variant.

 

4.2.4 Voorwaarden voor deelname

De Chw biedt de mogelijkheid om een bestemmingsplan te maken dat lijkt op het omgevingsplan uit de Omgevingswet, zodat gemeenten alvast kunnen oefenen met de mogelijkheden die het omgevingsplan gaat bieden.[15] Omdat de huidige wetgeving hieraan in de weg staat, biedt artikel 2.4, eerste lid Chw de mogelijkheid om tijdelijk van een aantal wetten af te wijken. De doelstelling van de wet is verankerd in het tweede lid van dit artikel, waarin wordt bepaald dat een experiment bij moet dragen aan innovatieve ontwikkelingen en voldoende aannemelijk moet zijn dat uitvoering ervan bijdraagt aan het bestrijden van de economische crisis en aan duurzaamheid. Dat de economische crisis voorbij is, betekent niet dat geen gebruik meer mag worden gemaakt van de mogelijkheden die de Chw biedt. De ABRvS heeft namelijk bepaald dat de beslissing van de wetgever om de Chw permanent te maken, leidt tot een ruimere uitleg van het criterium dat een experiment bij moet dagen aan het bestrijden van de economische crisis. Dit criterium moet naar het oordeel van de ABRvS zo worden uitgelegd, dat aannemelijk moet zijn dat het experiment bijdraagt aan de versterking van de economische structuur.[16] Twee keer per jaar, voor 1 oktober en voor 1 maart, kan een gemeente een experiment aanmelden bij het programmateam Crisis- en herstelwet.[17] Het is vrij uniek dat gemeenten lange tijd voordat een wet in werking treedt daar al mee kunnen werken.

 

Het eerdergenoemde voorstel tot wijziging van de Chw verruimt de toelatingscriteria voor nieuwe experimenten. Het voorgestelde criterium vereist dat een experiment bijdraagt aan duurzame ontwikkeling en dat het experiment a) een bijdrage levert aan de economische structuurversterking of b) bijdraagt aan een duurzame ontwikkeling en innovatief is. Het feit dat de criteria alternatief zijn, is een wijziging ten opzichte van de huidige Chw, waarin de criteria cumulatief zijn opgenomen. De verwachting is dat dit meer ruimte gaat bieden voor verschillende soorten duurzame initiatieven.[18] Zolang het voorstel tot wijzing nog niet is aangenomen en in werking is getreden, geldt nog steeds het huidige, cumulatieve criterium.

 

De aanwijzing van een plangebied als experiment is een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften, waardoor gelet op artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a Awb geen beroep openstaat tegen een dergelijk besluit. De bestuursrechter heeft daarentegen wel de mogelijkheid van exceptieve toetsing. Deze toetsing kan ertoe leiden dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing moet laten, of onverbindend verklaart, als dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling.[19] Getoetst wordt of het desbetreffende overheidsorgaan in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. Bij de toetsing of de aanwijzing van een plangebied in overeenstemming is met de voorwaarden van artikel 2.4, tweede lid Chw, maakt de rechter geen eigen belangenafweging, aangezien het bestuursorgaan op dit punt beoordelingsruimte heeft.[20] Deze terughoudende toetsing zorgt ervoor dat zelden wordt geoordeeld dat de aanwijzing van een plangebied als experiment niet voldoet aan de criteria van artikel 2.4, tweede lid Chw.[21]

 

Tot slot is het van belang op te merken dat de ABRvS van oordeel is, dat onder ‘experiment’ in artikel 2.4 Chw de mogelijkheid om van bepaalde wettelijke bepalingen af te wijken moet worden verstaan.[22] Dat betekent dat dus niet moet worden beoordeeld of het project zelf voldoet aan de vereisten van artikel 2.4, tweede lid Chw, maar of de wettelijke afwijkingen die de reden hebben gevormd om het project op te nemen in artikel 7c Bu Chw voldoen aan de vereisten van artikel 2.4, tweede lid Chw. Het experiment is dus niet het project zelf, maar heeft betrekking op de afwijkingen die worden toegepast in het project.

 

4.2.5 Inhoud en publicatie van het bestemmingsplan

Een bestemmingsplan beschrijft wat met de ruimte in een bepaalde gemeente mag gebeuren. In dit ruimtelijk plan legt een gemeente vast wat de bestemming van de grond is. Daarnaast worden in het bestemmingsplan regels opgenomen over het gebruik van de grond en de bouwwerken daarop. Gelet op artikel 160, eerste lid, aanhef en onder b Gemeentewet is de voorbereiding van het bestemmingsplan een taak van het college van B&W. Het bestemmingsplan wordt vastgesteld  door de gemeenteraad op grond van artikel 3.1 Wro.[23]

 

Het reguliere bestemmingsplan kent drie vaste onderdelen: een verbeelding (plankaart), planregels en een toelichting. Op de verbeelding zijn bestemmingen toegekend aan de gronden in het plangebied, de planregels bepalen wat er mogelijk is binnen de bestemmingen van de gronden en in de toelichting worden de verbeelding en regels onderbouwd. Deze toelichting beschrijft het doel, het beleid, het plangebied, de omgevingsaspecten en de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan. Ook bevat de toelichting een uitleg van de regels. Alleen de verbeelding en de regels zijn juridisch bindend, de toelichting is dit niet. Het bestemmingsplan heeft rechtstreekse juridische werking voor burgers, bedrijven en overheden.

 

Voor het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte is deze vaste opbouw niet verplicht. Door de meeste gemeenten wordt toch de traditionele vorm gehanteerd, hoewel er ook gemeenten zijn die hiervan afwijken. Zo is gemeente Bussum bijvoorbeeld van plan haar bestemmingplan geheel digitaal op te zetten, waarbij met één muisklik alle informatie over een locatie te vinden is. Op die manier worden voor een locatie dus niet alleen de geldende regels zichtbaar, maar ook de toelichting daarop. Een algemene toelichting is dan niet meer nodig.[24]

 

Normale bestemmingsplannen worden opgesteld volgens de zogenaamde SVBP2012 (Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen). Er gelden specifieke begripsbepalingen en indelingen die voor bestemmingspannen gehanteerd moeten worden. De (ontwerp)bestemmingsplannen dienen gepubliceerd te worden op de website www.ruimtelijkeplannen.nl en zijn daar voor eenieder te raadplegen.[25] Bij het opstellen van de vormvereisten voor reguliere bestemmingsplannen is uitgegaan van het begrip ‘een goede ruimtelijke ordening’. Aangezien bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte zien op het meer omvattende begrip ‘fysieke leefomgeving’, zou het aanhouden van de SVBP2012 beperkend kunnen werken. Voor deze bestemmingsplannen geldt het verplichte gebruik van de standaard daarom niet. Van de indeling en de begrippen die de SVBP2012 voorschrijft mag worden afgeweken en ook de publicatie op www.ruimtelijkeplannen.nl is niet verplicht.[26] Wel moet op deze website een link geplaatst worden naar een algemeen toegankelijke website waarop het bestemmingsplan te raadplegen is.

 

4.3 De verbrede reikwijdte nader toegelicht

Het is inmiddels duidelijk waarom de mogelijkheid tot experimenteren met een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte gecreëerd is, maar wat houdt die verbrede reikwijdte nu daadwerkelijk in? In navolgende paragraaf wordt hier nader op ingegaan.

 

4.3.1 Afwijkingsmogelijkheden artikel 7c Bu Chw

Onderstaande tabel (tabel 1) geeft een overzicht van de juridische mogelijkheden die artikel 7c Bu Chw biedt om af te wijken van de huidige wetgeving. Deze tabel is gebaseerd op de tabel uit de Inspiratiegids[27] van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu.

 

 

Lid	Typering	Omschrijving
1	Verbrede reikwijdte	Naast regels over een goede ruimtelijke ordening, mogen ook regels ten behoeve van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit worden opgenomen.
2	Looptijd	Het vaststellen van een bestemmingsplan voor een periode van twintig jaar in plaats van tien jaar.
3	Voorlopige bestemming	Een voorlopige bestemming voorafgaand aan een definitieve bestemming (looptijd van tien jaar in plaats van vijf jaar).
4	Verordeningen	Het integreren van regels uit lokale verordeningen met betrekking tot de fysieke leefomgeving.
5	Meldingsplicht	Een verbod om zonder melding een bepaalde activiteit te verrichten.
6/7	Beleidsregels	Mogelijkheid tot het stellen van een open norm, waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bevoegdheid afhankelijk is van beleidsregels. Beleidsregels met betrekking tot welstand worden door de gemeenteraad vastgesteld.
8	Planschade	Bij de vaststelling van het bestemmingsplan kan worden besloten dat geen recht op planschade bestaat bij het vervallen van planologische bouw- en gebruiksmogelijkheden die ten minste drie jaar ongebruikt zijn gebleven.
9	RO-standaarden	Afwijken van: a)    De verplichting om een bestemmingsplan conform de SVBP2012 op te stellen en digitaal beschikbaar te stellen op www.ruimtelijkeplannen.nl; b)    Het uitvoerbaarheidsvereiste zoals bedoeld in artikel 3.1.6, eerste lid, onder f en het vijfde lid, onder c Besluit ruimtelijke ordening (beschrijving van de wijze waarop milieukwaliteitseisen zijn betrokken).   Daarnaast bestaat de mogelijkheid om: c)     Een hoger waardebesluit op te nemen in het bestemmingsplan. d)    Minder gedetailleerd onderzoek te doen in het kader van het hogere waardenbesluit.
10/11	Faseren kostenverhaal	Bevoegdheid om te bepalen dat het exploitatieplan later wordt vastgesteld bij de omgevingsvergunning voor bouwen in plaats van bij het bestemmingsplan.
12	Maatwerkregels	Mogelijkheid tot opname van gebiedsgerichte geluidswaarden (hogere of lagere waarden dan artikel 2.17 Activiteitenbesluit voorschrijft).
13	Delegatie	De raad kan de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het bestemmingsplan delegeren aan burgemeester en wethouders.
14	Bestemmingsplanactiviteit	Het opnemen van een vergunningplicht voor het starten of wijzigen van het gebruik van gronden of bouwwerken.
15/16	Indieningsvereisten	De indieningsvereisten en beoordelingsregels bij afwijken van het bestemmingsplan (handelen in strijd met de regels van een goede ruimtelijke ordening) zijn verbreed van ‘goede ruimtelijke ordening’ naar ‘fysieke leefomgeving’.

 

Tabel 1: Afwijkingsmogelijkheden op grond van artikel 7c Bu Chw

 

Artikel 7c Bu Chw kent nog twee aanvullende leden, die geen afwijkingsmogelijkheden bevatten. Lid 17 benoemt alle plangebieden die deelnemen aan het experiment. Tot slot bepaalt lid 18 dat tot 1 januari 2024 een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte kan worden vastgesteld. Voorwaarde is wel dat het ontwerp van het plan ter inzage moet zijn gelegd vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

 

4.3.2 Relevante afwijkingsmogelijkheden

De mogelijkheden uit artikel 7c Bu Chw, komen (hoewel niet helemaal in dezelfde vorm) vrijwel allemaal terug in de Omgevingswet of in de daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen.[28] De ABRvS heeft op 17 mei 2017[29] bepaald dat gemeenten niet verplicht zijn om alle mogelijkheden toe te passen in een bestemmingsplan. Gemeenten mogen de experimenteerruimte benutten voor de onderdelen die het beste bij hun situatie en wensen aansluiten. De uitspraak van de ABRvS heeft betrekking op een flexibel bestemmingsplan (zie paragraaf 3.2.2), maar aangezien het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte dezelfde grondslag heeft, is deze uitspraak ook relevant voor de toepassing van artikel 7c Bu Chw.[30] Gemeenten zijn wel verplicht om in de toelichting van het bestemmingsplan te beschrijven hoe artikel 7c is toegepast.[31] De instrumenten die het meest geschikt zijn voor het opnemen van duurzaamheidsregels in een bestemmingsplan worden hierna uitgebreider toegelicht. Een aantal van de overige instrumenten, zoals de ruimere planperiode en het verschuiven van de onderzoekslasten, zijn in hoofdstuk 3 al aan de orde gekomen.

 

De verbrede reikwijdte

Het voornaamste kenmerk van de verbrede reikwijdte is dat het, net als het omgevingsplan onder de Omgevingswet, uitgaat van het meeromvattende begrip ‘fysieke leefomgeving’ en dus niet meer van ‘een goede ruimtelijke ordening’, zoals artikel 3.1 Wro voorschrijft. Zolang de Omgevingswet niet in werking is getreden, geldt een experimenteel omgevingsplan als een buitenwettelijk en vormvrij plan. Met artikel 7c Bu Chw wordt aan deze plannen een wettelijke grondslag gegeven.[32] De verbreding van het criterium is opgenomen in artikel 7c, eerste lid Bu Chw. Volgens deze bepaling kunnen in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte, naast regels met een ruimtelijke relevantie, regels worden opgenomen ten behoeve van het:

1. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en het
2. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies.[33]

 

Dit ruimere criterium, gebaseerd op artikel 3.1 van de Omgevingswet, maakt het mogelijk om een gebied vanuit een ruimer perspectief te bekijken en om naast regels over ruimtelijke ordening ook regels over onder meer veiligheid, gezondheid, milieu en duurzaamheid in het bestemmingsplan op te nemen.[34] Zo kunnen bestuursorganen zich voorbereiden op de integrale aanpak die straks bij het omgevingsplan wordt vereist.[35] Artikel 7c, eerste lid Bu Chw creëert dus de feitelijke mogelijkheid om regels over duurzaamheid op te nemen in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte.

 

Verordeningen

Het bestemmingsplan kan de door het gemeentebestuur gestelde regels als bedoeld in artikel 108 van de Gemeentewet bevatten, die geheel of gedeeltelijk betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Meer concreet betekent dit dat de regels uit een verordening die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, geïntegreerd kunnen worden in het bestemmingsplan.[36]

Deze mogelijkheid bestaat straks ook onder de Omgevingswet en is voor sommige verordeningen zelfs verplicht. Hierdoor worden mogelijkheden eenvoudiger vindbaar en meer overzichtelijk, waardoor het niet langer nodig is te zoeken in versnipperde wet- en regelgeving. Ook zorgt de integratie van verordeningen ervoor dat regels onderling beter op elkaar zijn afgestemd, doordat alle regels met betrekking tot een activiteit op één plek in samenhang te vinden zijn.[37] Voordat gemeenten kunnen beginnen met het integreren van regels uit verordeningen, moet eerst een inventarisatie plaatsvinden van alle bestaande verordeningen. Dit is een flinke opgave, maar het biedt gemeenten wel de kans om kritisch te kijken naar het nut en de noodzaak van de verschillende verordeningen. Regels voor vergunningen die weinig worden aangevraagd kunnen worden geschrapt en regels over activiteiten die bij veel bestemmingen voorkomen kunnen worden gebundeld, zodat regels niet bij elke bestemming herhaald worden.

 

Meldingsplicht

In het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte kan aan initiatiefnemers de verplichting worden gesteld om een melding te doen aan het college van B&W, voordat een bepaalde activiteit wordt uitgevoerd. De melding stelt de gemeente in staat voorafgaand aan het starten van de activiteit te beoordelen of het nodig is om actie te ondernemen. De gemeente kan bijvoorbeeld een voorafgaande controle doen, aanvullende eisen stellen of maatregelen treffen die de leefomgeving beschermen. Wanneer geen melding wordt gedaan, krijgt de gemeente niet de kans om eventuele acties te ondernemen. Bovendien kan het nalaten van het doen van een melding leiden tot onbedoeld voordeel voor de initiatiefnemer. Daarom mag de meldingsplicht ook worden opgenomen als verbod om een activiteit zonder voorafgaande melding uit te voeren. Indien een activiteit toch zonder voorafgaande melding wordt uitgevoerd, kan deze zelfs worden stilgelegd. Dit biedt de gemeente alsnog de tijd om de noodzakelijk geachte acties te verrichten.[38] De meldingsplicht is niet bedoeld om een nadere afweging uit te voeren, zoals bij een vergunning het geval is. Uitgangspunt is dat de activiteit is toegestaan wanneer voldaan is aan de algemene regels die voor de activiteit gelden.[39] De meldingsplicht sluit daarmee goed aan bij het principe van uitnodigingsplanologie. Indien een activiteit past binnen de gestelde kaders is geen toestemming vereist voor de activiteit, zolang er maar een melding wordt gedaan.

 

Beleidsregels

In het bestemmingsplan kunnen regels worden opgenomen waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bevoegdheid afhankelijk is van beleidsregels. Om dit instrument goed te kunnen toepassen is het belangrijk om stil te staan bij wat een beleidsregel precies is. Artikel 1:3, vierde lid Awb bepaalt dat onder een beleidsregel moet worden verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

 

Van de laatstgenoemde mogelijkheid, wetsinterpreterende beleidsregels, wordt in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte het meest gebruikgemaakt, door in het bestemmingsplan een algemene regel met een open norm op te nemen en de concrete invulling van die norm vervolgens vast te leggen in beleidsregels. In het bestemmingsplan kunnen bijvoorbeeld open regels worden gesteld aan onderwerpen als bouwen of parkeren, zonder dat daarbij specifieke normen worden gesteld. In plaats daarvan wordt verwezen naar beleidsregels, waarin wel toetsbare normen zijn opgenomen. Door de open norm uit het bestemmingsplan uit te werken in concrete normen in beleidsregels, wordt de rechtszekerheid gewaarborgd, omdat het dan voor eenieder duidelijk is hoe de besluitvorming van een bestuursorgaan over een onderwerp plaatsvindt.[40]

 

Beleidsregels kunnen ook gekoppeld worden aan de vaststelling van feiten. Wanneer een gemeente bijvoorbeeld onderzoek wil doen naar een specifiek probleem, zoals parkeerdruk, kan zij beleidsregels opstellen over de wijze waarop dit probleem onderzocht moet worden. De derde mogelijkheid is om beleidsregels in te zetten bij de afweging van belangen. De uitspraak[41] van de ABRvS van 8 maart 2017 is een goed voorbeeld ter verduidelijking hiervan. Gemeente Groningen heeft in haar bestemmingsplan de algemene hoofdregel gesteld dat voldoende parkeergelegenheid aanwezig moet zijn op een terrein. Daarbij wordt ook bepaald dat van deze regel mag worden afgeweken indien zich een bijzondere omstandigheid voordoet waardoor niet aan de regel kan worden voldaan. Afwijken kan door middel van een omgevingsvergunning, welke door het college van B&W mag worden afgegeven. In beleidsregels is vervolgens uitgewerkt wanneer sprake is van een bijzondere omstandigheid en op welke wijze het college de bevoegdheid kan uitoefenen. De beleidsregels bepalen dus hoe in een dergelijk geval de verschillende betrokken belangen moeten worden afgewogen. De open norm in het bestemmingsplan is daarom niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

 

De raad kan bij de vaststelling van het bestemmingsplan bepalen dat de beleidsregels door het college van B&W, of door de raad zelf worden vastgesteld. In artikel 4:81 Awb is bepaald, dat beleidsregels worden vastgesteld door het bestuursorgaan dat de beleidsregel toepast bij de uitoefening van een wettelijke bevoegdheid. Artikel 7c, zesde lid Bu Chw is hier dus een aanvulling op.[42] Het zevende lid geeft een uitzondering wanneer het gaat om het uiterlijk van bouwwerken (welstand). Als in het bestemmingsplan regels worden opgenomen met betrekking tot het uiterlijk van bouwwerken, kunnen de hierop gebaseerde beleidsregels slechts worden vastgesteld door de gemeenteraad.

 

Het werken met beleidsregels biedt het gemeentebestuur meer flexibiliteit, omdat het beleid mag worden aangepast indien daar noodzaak toe is. Daarvoor is geen wijziging van het bestemmingsplan nodig. De ABRvS heeft in haar uitspraak[43] van 9 september 2015 namelijk bepaald dat het is toegestaan een dynamische verwijzing naar beleidsregels te hanteren in een bestemmingsplan, mits duidelijk is naar welke beleidsregels wordt verwezen. Een dynamische verwijzing houdt in dat de beleidsregels buiten het bestemmingsplan om mogen worden vastgesteld en gewijzigd.[44] Door in de regels van het bestemmingsplan op te nemen dat bij de aanvraag van een omgevingsvergunning het dan geldende beleid van toepassing is, kan een gemeente inspelen op maatschappelijke behoeftes en ontwikkelingen.[45] Voor beleidsregels gelden geen vormvereisten, waardoor ze meer ruimte bieden voor het aanbrengen van samenhang tussen de verschillende onderwerpen binnen de fysieke leefomgeving.[46]

 

4.4 Samenvatting en tussenconclusie

Gemeenten kunnen op grond van de Chw een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte opstellen. De Chw was oorspronkelijk bedoelt als tijdelijke wet ter bestrijding van de economische crisis en haar gevolgen en ter bevordering van een goed en duurzaam herstel van de economische structuur. Omdat de wet een succesvol instrument bleek te zijn voor onderwerpen als woningbouwprojecten, ontwikkelingsgebieden en innovatieve experimenten, is besloten bepaalde onderdelen van de Chw voor zover mogelijk een permanente plek in het bestuursrecht en het omgevingsrecht te geven. Gemeenten mogen een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte opstellen indien het experiment bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen en voldoende aannemelijk is dat uitvoering ervan bijdraagt aan het bestrijden van de economische crisis en aan duurzaamheid.

 

Artikel 7c Bu Chw gaat, net als het omgevingsplan onder de Omgevingswet, uit van het meeromvattende begrip ‘fysieke leefomgeving’ in plaats van ‘een goede ruimtelijke ordening’. De verruiming van dit criterium en de mogelijkheid om af te wijken van wet- en regelgeving, maken het mogelijk om in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte regels over thema’s als veiligheid, gezondheid, milieu en duurzaamheid op te nemen. De instrumenten van artikel 7c Bu Chw komen vrijwel allemaal terug in de aankomende Omgevingswet, waardoor het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte de kans biedt aan gemeenten om alvast te oefenen met de mogelijkheden van de wet.

 

De verbrede reikwijdte maakt het dus feitelijk mogelijk om regels over duurzaamheid op te nemen in het bestemmingsplan. De uitwerking van deze regels in een bestemmingsplan kan op verschillende manieren plaatsvinden. Het integreren van regels uit verordeningen, het opnemen van een meldingsplicht en het werken met beleidsregels lijken hier de meest geschikte instrumenten voor te zijn. Regels uit verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving kunnen opgenomen worden in het bestemmingsplan, wat zorgt voor meer overzicht en samenhang in regelgeving. Bij het starten van een nieuwe activiteit stelt de meldingsplicht gemeenten in staat voorafgaand controle te doen, aanvullende eisen te stellen of maatregelen te treffen die de leefomgeving beschermen. Met behulp van beleidsregels kan een nadere invulling worden gegeven aan algemene regels, waardoor een open norm in de planregels kan volstaan. Voordeel van het werken met beleidsregels is de mogelijkheid om beleid na vaststelling van het bestemmingsplan aan te passen, waardoor een gemeente kan inspelen op maatschappelijke behoeftes en ontwikkelingen.

 

 

[1] Stb. 2014, 168.

[2] Kamerstukken II 2009/10, 32127, 3, p. 2.

[3] Kamerstukken II 2011/12, 33135, 3, p. 3.

[4] Benhadi & Demirci 2018.

[5] Rijksoverheid 2018.

[6] Kamerstukken II 2009/10, 32127, 3, p. 4.

[7] Rijksoverheid 2018.

[8] Reinders 2018.

[9] Kamerstukken II 2017/18, 35013, 3, p. 5-6.

[10] Reinders 2018.

[11] Kamerstukken II 2017/18, 35013, 3, p. 1.

[12] BZK 2018, p. 38.

[13] Infomil. Experiment flexibele bestemmingsplannen.

[14] BZK 2018, p. 42.

[15] IenM 2017, p. 4.

[16] ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, r.o. 77.5.

[17] IenM 2017, p. 61.

[18] Reinders 2018.

[19] Van Gijssel 2017.

[20] ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1304, r.o. 6.2.

[21] Van Moorsel 2018.

[22] ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, r.o. 77.2.

[23] InfoMil. Overzicht: procedure bestemmingsplan.

[24] IenM 2017, p. 2.

[25] Brinkman 2018.

[26] IenM 2017, p. 48.

[27] IenM 2017, p. 26.

[28] IenM 2017, p. 25.

[29] ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1304.

[30] IenM 2017, p. 23.

[31] IenM 2017, p. 25.

[32] Infomil. Bredere reikwijdte bestemmingsplan (artikel 7c).

[33] IenM 2017, p. 27.

[34] Van Vulpen, Gst 2018/176.

[35] Van Moorsel 2018.

[36] Brinkman 2018.

[37] BZK 2018, p. 48.

[38] Van Zundert, in: T & C Burgerlijk Wetboek 2017, art. 7c, aant. 6.

[39] IenM 2017, p. 43.

[40] IenM 2017, p. 45.

[41] ABRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:607, r.o. 4.2.1.

[42] IenM 2017, p. 65.

[43] ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2837.

[44] IenM 2017, p. 45.

[45] IenM 2017, p. 44.

[46] Van Zundert, in: T & C Burgerlijk Wetboek 2017, art. 7c, aant. 7.