Op 15 april 2019 vond het jaarlijkse Legal Valley-congres plaats in Arnhem (Musis Sacrum). Onderwerp van het congres was de toegankelijkheid van het recht. Rogier van Dam was één van de sprekers. Hij sprak over de door hem ontwikkelde ’tussenrechter’. De volledige tekst van zijn bijdrage is hieronder te lezen.

De ‘tussenrechter’

Drie aspecten van toegang tot het recht

Het thema van dit congres is de toegang tot het recht. Dat die toegang beter kan is volgens mij onomstreden. Maar wat er allemaal mogelijk is, hebben we wat mij betreft nog onvoldoende scherp voor ogen. Ik zal dan ook eerst kort ingaan op ‘de toegang tot het recht’ in het algemeen. In mijn optiek valt die toegang uiteen in drie aspecten en op alle drie valt er de nodige winst te behalen:

–          De toegang tot het recht als zodanig

–          De toegang tot juridische bijstand en

–          De toegang tot de rechter.

 

De toegang tot het recht als zodanig[1]

Juristen spreken hun eigen taal. Vrijwel ons hele juridische systeem is opgebouwd uit taal: een gigantische én verfijnde constructie van begripsbepalingen, hoofdregels, uitzonderingen, rechtsvoorwaarden, weigeringsgronden, uitsluitingsgronden, bevoegdheden, procedures en ga zo maar door. Een over het algemeen logisch en complex systeem, opgebouwd uit taal. Maar wie die taal niet beheerst, heeft zonder hulp nauwelijks toegang tot het recht. Hoewel deze kloof tussen aan de ene kant het recht en juristen en aan de andere kant de niet-juristen verklaarbaar is, zijn er genoeg redenen om te proberen die kloof wat kleiner te maken: of het nou gaat om de kenbaarheid en de naleefbaarheid van het recht, of zelfs het vergroten van het vertrouwen in de rechtsstaat. Ik zie drie mogelijkheden:

 

Mogelijkheid 1: taalniveau

Veel winst kun je al halen door het taalniveau van juridische teksten omlaag te brengen. Juridische teksten zijn vaak geschreven op het meer complexe C2-niveau, waarmee je eigenlijk alleen maar hoogopgeleiden bereikt. Wie kiest voor het meer gangbare B2-niveau bereikt al veel meer mensen.

In de rechtspraak laat de ‘klare taal’-beweging al zien dat het inderdaad mogelijk is om eenvoudiger te schrijven. Toch proef ik bij juristen regelmatig weerstand tegen het verlagen van het taalniveau: jip-en-janneketaal kan leiden tot een onterechte versimpeling van het recht. Die angst vind ik terecht. De grote valkuil bij het eenvoudig verwoorden van complexe regels is namelijk dat je de regels zelf vereenvoudigt. En daar zit dan ook de grootste uitdaging.

 

Mogelijkheid 2: complexiteit van het rechtssysteem

Het is heel goed verklaarbaar waarom ons rechtssysteem zo complex is. Het is onder meer een gevolg van onze wens om naast eenduidige algemene regels zo veel mogelijk recht te doen aan de diversiteit van de praktijk. Het is de behoefte aan nuance die complexiteit creëert. Nu zou je kunnen denken dat je de toegankelijkheid alleen kan vergroten door botweg te snoeien in de nuances, met alle gevolgen van dien, maar dat vind ik te makkelijk gedacht. Er valt al veel winst te halen uit de ‘architectuur’ van het recht. Codewoord hier is ‘legal design’, of meer algemeen ‘design thinking’ – denken en ontwerpen vanuit het perspectief van de gebruiker. Wie is de gebruiker? Wat begrijpt een gebruiker? Waar kan een burger mee overweg?

 

Mogelijkheid 3: interface

Maar ook zonder het taalniveau of het rechtssysteem zelf aan te passen, kun je de toegankelijkheid/gebruiksvriendelijkheid van het recht vergroten: als je maar aanvullend een goede plattegrond of een handige app ontwikkelt. Dat klinkt hip, maar in feite zijn we daar al mee vertrouwd: bijna iedereen doet zijn aangifte inkomstenbelasting via het computerprogramma van de belastingdienst – kennis van de achterliggende wetgeving heb je daar niet voor nodig. Het past ook bij deze tijd: bijna niemand begrijpt de soft- en hardware in zijn mobiele telefoon of auto – en toch kan iedereen ermee over weg. En dat allemaal dankzij de gebruiksvriendelijke koppelingen tussen technologie en de gebruiker. In de wereld van de ict noemen ze die koppelingen ‘interfaces’.

Wie het recht beschouwt als immense pakketten data en algoritmes – en die kant gaan we eigenlijk al op – weet dat deze ‘interfaces’ niet alleen handig, maar zelfs noodzakelijk zijn om het recht te ontsluiten. Met de opkomst van legal tech en legal design, waar het recht, tech en design worden gecombineerd, verwacht ik dat de juridische interface een bloeiende toekomst tegemoet gaat.

Maar net als bij het verlagen van het taalniveau, dreigt de versimpeling van het rechtssysteem. Het is ook niet eenvoudig om verfijnde rechtsregels te vertalen naar een eenvoudig ogende interface.

Net als bij het verlagen van het taalniveau is dat de grootste uitdaging.

 

De toegang tot juridische bijstand

Over de toegang tot rechtsbijstand is al het een en ander gezegd door Jeroen Brouwer. Ik signaleer nu alleen dat Gelderland met een universitaire en HBO-rechtenopleiding en meerdere rechtswinkels beschikt over een ongekend potentieel aan extra juridische werkkracht. Het zijn juristen in opleiding, dus je kunt zeker nog niet alles aan ze overlaten. Maar rechtsbijstand verlenen is ook het helpen met het lezen en begrijpen van brieven, het ordenen van informatie en het vinden van de juiste rechtsgang. Bij het ontsluiten van dit potentieel zie ik niet alleen mogelijkheden voor de rechtsbijstandsverleners, maar bijvoorbeeld ook voor gemeenten die zo hun eigen ‘burgerhulp-troepen’ kunnen organiseren.

 

De toegang tot de rechter

Mensen verkeren niet graag in onzekerheid. Ze hebben behoefte aan (rechts)zekerheid en het liefst een beetje snel. Dat is niet alleen een psychologisch gegeven, snelle rechtszekerheid is ook maatschappelijk en economisch wenselijk.

Helaas is ons rechtssysteem daar niet op gebouwd: de toepassing van het recht – zeker in het bestuursrecht, mijn thuisbasis – bestaat uit een opeenvolging van beslissingen en handelingen, verricht door verschillende mensen die elkaar moeten beoordelen. In feite een lineair of sequentieel systeem, dat zonder probleem jaren in beslag kan nemen. En de rechter? Die vormt meestal de laatste schakel en is daarmee feitelijk een eindrechter. En de rechtszekerheid? Die is er daardoor ook pas aan het eind van de rit.

Kenmerk van dit systeem is dat de rechter pas achteraf oordeelt en er dus altijd laat bij is. In dit systeem is het heel normaal dat een rechter oordeelt dat het twee jaar eerder, ergens aan het begin van de hele keten van handelingen, al is misgegaan – met alle gevolgen van dien. Oneerbiedig gezegd hobbelt de rechter vaak achter de feiten aan. Dat is in de kern niet de schuld van de rechtspraak, maar een gevolg van de inrichting van ons rechtssysteem. In de kritiek op het functioneren van de rechtspraak lijkt het soms alsof we dat over het hoofd zien.

Juristen zijn hiermee vertrouwd: zo zit ons rechtssysteem nou eenmaal van oudsher in elkaar.

Maar wat kun je hier aan doen?

 

Versnelling van de rechterlijke procedure

Een eerste oplossing is dat je tijdwinst probeert te halen in de rechterlijke procedure zelf.

Tot deze categorie reken ik het project ‘Jaguar’, een bestuursrechtelijk project binnen de
rechtbank Gelderland onder leiding van rechter Erica Marechal. Kern van het project is de overstap
van de meer gestandaardiseerde zittingsgerichte werkwijze, naar meer zaakgericht maatwerk.
Dit houdt in dat door een vroege regievoering elke zaak zijn eigen weg volgt. Er wordt gekeken of partijen willen schikken, of er wel of geen zitting nodig is en of er mondeling uitspraak kan worden gedaan. De eerste resultaten zijn veelbelovend. De gemiddelde doorlooptijd waarin een zaak finaal beslecht kan worden neemt wezenlijk af en – ondanks de extra inspanning bij aanvang van de procedure – lukt het om meer zaken in behandeling te nemen dan normaal. Wat mij aanspreekt bij Jaguar is de flexibiliteit en wendbaarheid, die maatwerk en snelheid mogelijk maakt. En wat mij intrigeert is de extra capaciteit die het oplevert. Je zou verwachten dat de investering aan het begin van de procedure in totaal meer werk oplevert, maar die extra investering aan het begin lijkt zich dus later in de procedure terug te verdienen.

Een ander voorbeeld in dezelfde lijn is het (aankomende) wetsvoorstel Vereenvoudiging en modernisering bewijsrecht, gebaseerd op het Adviesrapport Modernisering burgerlijk bewijsrecht van onder anderen Fred Hammerstein.[2] Kern is dat partijen al voor de start van een procedure hun kaarten verzamelen en op tafel leggen. Hierdoor kunnen partijen beter inschatten of een schikking mogelijk is en zo niet dan kan de procedure sneller en efficiënter verlopen.

Net als bij ‘Jaguar’ gaat het hier om een innovatie binnen de bestaande procedures en wordt er gekozen voor een extra investering bij aanvang, in het streven sneller zaken te doen en zo juist weer tijd en capaciteit te winnen – zowel voor de rechter als voor partijen.

Maar nog steeds is de rechter bij deze innovaties een ‘eindrechter’.

 

De tussenrechter[3]

Een tweede oplossing, die veel verder gaat, is mijn voorstel van de ‘tussenrechter’, dat ik primair voor het bestuursrecht heb bedacht. Als je namelijk – anno 2019 – de kans zou krijgen om het rechtssysteem opnieuw te ontwerpen, zou je waarschijnlijk toch niet kiezen voor een lineair systeem waarin de rechterlijke beoordeling pas aan het einde komt. Wie de behoefte aan snelle (rechts)zekerheid centraal stelt, kiest waarschijnlijk voor een parallel systeem: een systeem waarin de rechterlijke beoordeling zoveel mogelijk gelijk oploopt met de voorfase; waarin de rechter al wordt ingevlogen op het moment dat een probleem zich voordoet. De eindrechter wordt dan een tussenrechter.

Vergelijk het met een sportwedstrijd: scheidsrechters zijn meestal al tussenrechters. Ik geloof niet dat iemand ooit op het idee is gekomen om eerst een hele tenniswedstrijd te laten spelen en de scheidsrechter pas na afloop te laten beoordelen of er misschien ergens in de eerste game toch een bal uit was.

Toegespitst op het bestuursrecht: als een burger of een bestuursorgaan bijvoorbeeld aan het begin van de procedure twijfelen of die ene brief nu wel of niet een officiële aanvraag is, wordt eerst (waarschijnlijk snel, want het gaat om een kleine beoordeling) een rechterlijk oordeel ‘gehaald’ en kan de procedure met goedkeuringsstempel worden vervolgd (voor de kenners: je krijgt dan een omgekeerde bestuurlijke lus). In zo’n systeem, waarin de rechter veel dichter op de feiten zit, is het opeens ook denkbaar dat de rechter niet meer achteraf, maar al vooraf oordeelt: de rechter beoordeelt op voorhand of er sprake is van een overtreding, waarna het bestuursorgaan een handhavingsbesluit kan nemen.

De vraag is natuurlijk of de ‘tussenrechter’ niet veel arbeidsintensiever is dan de huidige procedures.

Het aantal rechterlijke beslissingen zou namelijk best wel eens kunnen toenemen. Met andere woorden: levert de extra investering ook wat op? Ik denk het wel. De ‘tussenrechter’ vergt inderdaad een extra investering in een vroeg stadium, maar ik vermoed – en het is een hypothese – dat deze extra investering juist verdere procedures kan voorkomen en zich dus terugverdient. De eerste ervaringen met het project ‘Jaguar’ zijn voor mij een indicatie dat ik wel eens gelijk zou kunnen hebben. En dan heb je dubbele winst: snellere rechtszekerheid voor burgers én meer capaciteit bij de rechtspraak.

De praktische vraag is of de bestuursrechtelijke ‘tussenrechter’ levensvatbaar is. Natuurlijk zitten er de nodige haken en ogen aan, al is het maar omdat het hele bestuursrechtelijke systeem moet worden doorgerekend en bijvoorbeeld bedacht moet worden hoe een bestuursorgaan bij de bestuursrechter kan aankloppen (bestuursorganen kunnen namelijk niet procederen tegen hun eigen beslissingen). Maar het bestuursrecht biedt de nodige flexibiliteit en het lijkt erop dat de ‘tussenrechter’ binnen of naast – en dus niet in strijd met – het bestaande wettelijke kader vorm kan krijgen. Inmiddels heb ik een eerste positief verkennend gesprek gevoerd met de rechtbank Gelderland. De ‘tussenrechter’ vertoont de nodige raakvlakken met het project ‘Jaguar’.

 

De buurtrechter

Een derde oplossing die veel in de belangstelling staat is de ‘buurtrechter’.  Wat is die ‘buurtrechter’ en waarin verschilt die van de ‘tussenrechter’?

Op dit moment lopen er tal van pilots bij verschillende rechtbanken. De buurtrechter is geïnspireerd door de Amerikaanse ‘community courts’. Terugkerende elementen zijn: lokaal werkend, laagdrempelig, snel en schikkingsgericht. Vaak gaat het nog één stap verder, namelijk niet slechts het juridische geschil beslechten, maar ook kijken of het achterliggende probleem kan worden opgelost. Dat kan de rechter zelf proberen, dat kan door regievoering door de rechter, of door samen te werken met een multidisciplinair team. De eerste ervaringen in Den Haag zijn in ieder geval positief en ik vind het mooie  initiatieven.

Allereerst de positieve punten: De buurtrechters zijn veelal initiatieven van rechters zelf. Dit laat zien dat wij als juristen minder behoudend zijn dan nog wel eens gedacht wordt, dat we zelf over de nodige innovatiekracht beschikken én dat we niet afwachten tot de buitenwereld ons vertelt wat er moet gebeuren (reactieve innovatie), maar die innovatie zelf ter hand nemen (proactieve innovatie).

Op de laagdrempeligheid en de snelheid is helemaal niets af te dingen.

Nu de kanttekeningen:

Ten eerste – het is een signalering – staat het succes van de buurtrechters haaks op het streven naar een participatiemaatschappij. Kennelijk zijn burgers minder zelfredzaam dan soms gedacht wordt en is er dus gewoon behoefte aan een overheid. Dat verrast mij trouwens helemaal niets en vind ik ook helemaal niet verkeerd.

Ten tweede – en daar heb ik moeite mee – het streven om niet alleen het juridische geschil te beslechten, maar ook het achterliggende probleem. De vraag is of wij als juristen, in dit geval rechters, dat kunnen en zo ja, of wij dat zouden moeten willen. Natuurlijk is het goed als burgers bij één loket terechtkunnen voor hun problemen. Maar zijn wij juristen, en rechters in het bijzonder, daartoe in staat? Ik denk het niet.[4] Rechters zijn juristen, getraind in het oplossen van juridische problemen en geen universitair geschoolde psychologen, sociaal werkers of mediators. Laat ik het ter verduidelijking omdraaien: er is een psycholoog met een ‘burn-out’-praktijk, die uit efficiencyoverwegingen – want service aan de klant – ook gelijk juridisch advies gaat geven over het aansprakelijk stellen van de werkgever. Ik vermoed dat u daar moeite mee heeft en dan is mijn punt duidelijk.

Maar ook als zou blijken dat rechters wel in staat zijn om het achterliggende probleem op te lossen, weet ik niet of we dat zouden moeten willen. In al het schikkings- en onderhandelgeweld in het streven naar een oplossing, waarin kennelijk ook buiten de juridische kaders moet worden gewerkt, bestaat het risico dat die juridische kaders vervagen. Ook bij samenwerken met andere disciplines om een probleem op te lossen zie ik dat risico: samenwerken is vaak geven en nemen.

Als mijn vrees gegrond is dreigt het recht zijn structurerende rol te verliezen en te verworden tot slechts één van de aspecten waar rekening mee wordt gehouden. Ik vermoed dat veel burgers dat niet erg vinden en best wel wat meer ‘juridische souplesse’ willen, maar wat mij betreft gaan we daar in principe niet in mee. Tjeenk Willink[5],  Buruma[6] en Hammerstein[7] signaleren een soortgelijke druk op de rechtsstaat, maar dan niet van de burger, maar van de politiek. En als ik het Jaarverslag van de Raad van State[8] goed begrijp – waarin betoogd wordt dat de wetgever niet het doorgeefluik moet worden van maatschappelijke organisaties – krijg ik de indruk dat mijn stelling in dezelfde lijn zit. Ik denk dat de buurtrechters op deze manier op korte termijn het succes zullen proeven van de verhoogde maatschappelijke acceptatie, maar dat het op termijn heel schadelijk kan zijn voor de rechtsstaat.

Mijn advies: schoenmaker, blijf bij je leest. Rechters, blijf jurist. Faciliteer het oplossen van het achterliggende probleem, maar ga er niet te dicht bovenop zitten.

In de Nederlandse rechtscultuur is Vrouwe Justitia geblinddoekt en spreekt met distantie recht. Bij de buurtrechters gaat de blinddoek af en komt Vrouwe Justitia aan tafel zitten. Dat is nogal een verschil.

Mijn derde kanttekening bij de buurtrechter – in dezelfde lijn als het vorige punt: ik heb moeite met de mogelijke lokale verschillen. Lokale oplossingen kunnen lokaal wel geaccepteerd zijn, maar daarbuiten misschien niet. Als ik in een onbekende stad een auto aanrijd, heb ik liever niet dat de buurtrechter op basis van lokale gebruiken – en voor mij onverwacht – bepaalt dat de eigenaar van de aangereden auto voorlopig in mijn auto mag rijden. Ik wil maar zeggen: lokale oplossingen werken vooral in gesloten lokale situaties, maar staan haaks op ons streven naar rechtsgelijkheid en rechtseenheid en raken daarmee de rechtsstaat.

Er is denk ik een meer algemene verklaring voor de spanning tussen de oplossingsgerichte buurtrechters en de rechtsstaat. Zoals gezegd zijn de buurtrechters vaak geïnspireerd door de Amerikaanse ‘community courts’. Maar Amerika kent een common law-rechtssysteem, waar de rechter een dominantere positie inneemt dan in ons Nederlandse continentale rechtssysteem. De oplossingsgerichte buurtrechter past van nature beter bij zo’n common law-rechtssysteem. In feite levert het overnemen van de ‘community courts’ een botsing van rechtsculturen op.

Hoe verhoudt deze ‘tussenrechter’ zich tot de andere ‘buurtrechters’? De belangrijkste overeenkomsten zitten in het feit dat de rechter al in een vroeg stadium kan worden ingeschakeld en boven op de feiten zit. Daardoor kan snellere rechtszekerheid worden geboden en het levert de rechtspraak, ondanks deze extra investering aan het begin, vermoedelijk juist meer ruimte op.

Het belangrijkste verschil is dat de ‘tussenrechter’ wat mij betreft gericht is op het beslechten van juridische geschillen. En dus niet in het oplossen van het achterliggende probleem. Doordat de ‘tussenrechter’ puur opereert binnen de juridische kaders, is het risico op lokale verschillen veel minder groot, in ieder geval niet groter dan nu.

De rechter blijft de rechter, de rechtsstaat de rechtsstaat. Mijn tussenrechter is een continentale variant op de common law ‘community courts’.

Mijn voorkeur gaat dan ook – niet geheel verrassend – uit naar de tussenrechter.

 

Dames en heren, dé optimale rechtsstaat bestaat niet – als de samenleving verandert, verandert de rechtsstaat mee. Er is dus ook geen optimum voor de toegang tot het recht – er is geen ‘vaste stip aan de horizon’ waar we naar toe kunnen werken. De enige zekerheid die we hebben is dat we zullen moeten blijven werken aan die toegankelijkheid. Laat het ontluikende innovatieve elan dan ook geen ‘hype’ zijn, maar het begin van een nieuwe traditie.

+++

[1] R.J. van Dam, ‘Waarom spreken juristen niet gewoon Nederlands?’, column verderdenken.nl (24 januari 2018) (https://www.ru.nl/cpo/verderdenken/columns/waarom-spreken-juristen-gewoon-nederlands/)

[2] A.Hammerstein, R.H. de Bock, W.D.H. Asser, Modernisering burgerlijk procesrecht, 10 april 2017 (https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/04/11/adviesrapport-modernisering-burgerlijk-bewijsrecht)

[3] R.J. van Dam, ‘Een ’tussenrechter’ past helemaal in de tijdgeest’, column verderdenken.nl (14 januari 2019)

(https://www.ru.nl/cpo/verderdenken/columns/tussenrechter-past-helemaal-tijdgeest/)

[4] J. Vranken & M. Snel, De civiele rechter in Nederland op de schopstoel, essay, NJB 2019/687

[5] H. Bohlmeijer, ‘Herman Tjeenk Willink: Nederland wordt geregeerd door spreadsheets. Zó winnen we onze democratie terug’ (interview) (https://decorrespondent.nl/9111/herman-tjeenk-willink-nederland-wordt-geregeerd-door-spreadsheets-zo-winnen-we-onze-democratie-terug/642259463472-e4815523)

[6] Y. Buruma, ‘Het recht moet juist voorkomen dat alles politiek wordt’, column verderdenken.nl (14 december 2017) (https://www.ru.nl/cpo/verderdenken/columns/prof-mr-ybo-buruma-recht-politiek/)

[7] F. Hammerstein, ‘Werk aan het vertrouwen in de rechtsstaat’, Opinie Advocatenblad (5 februari 2019)

(https://www.advocatenblad.nl/2019/02/05/werk-aan-het-vertrouwen-in-de-rechtsstaat/)

[8] Raad van State, Jaarverslag 2018 (https://www.raadvanstate.nl/actueel/nieuws/@114820/raad-state/)